Isabel Bortagaray1
| RESUMEN
La tecnología es un componente esencial en la búsqueda del crecimiento económico. Los países grandes y pequeños, así como las naciones desarrolladas y subdesarrolladas, están compitiendo en el mismo escenario globalizado. Las pequeñas economías latinoamericanas enfrentan un arduo proceso con miras a ser competitivas en el ámbito internacional. Las dimensiones de un país cobran mayor importancia al tomar en cuenta las limitaciones de la economía de escala; estos países tienen una menor capacidad de influir en el mercado internacional y presentan una menor diversificación de la economía, lo que a su vez afecta sus posibilidades de superarse cuando enfrentan los “shocks” que sacuden el comercio internacional. Sin embargo, el desarrollo tecnológico es fundamental para lograr la competitividad, independientemente del tamaño del país y su nivel de desarrollo. En el presente trabajo se explora un modelo para los países latinoamericanos pequeños y centra su atención en el patrón de desarrollo seguido por Costa Rica, con el fin de que sirva de aprendizaje e ilustre el modelo propuesto. |
ABSTRACT
Technology is a substantial component in the search for economic growth. Large and small countries as well as developed and underdeveloped ones are competing in the same globalized arena. Small Latin American economies are facing a challenging process to be internationally competitive. A country’s size does matter in relation to economic-scale constraints; these countries are less able to influence the international market and they have less economic diversification, which in turn affects their chances when confronting international trade shocks. But technological development is critical to achieve competitiveness, regardless of the country’s size and its development status. This paper explores a model for small Latin American countries, and focuses on the development path of Costa Rica to learn from it and to illustrate the proposed model. |
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En la actualidad, el crecimiento económico está estrechamente relacionado con la innovación tecnológica. La tecnología es considerada una fuerza impulsora del crecimiento económico, tanto en el plano internacional como empresarial. Por otra parte, se alega que la tecnología y la necesidad de un conocimiento continuo son condiciones necesarias para la competitividad. En las últimas décadas, el sistema económico ha cambiado radicalmente: de un patrón basado en una producción masiva, se transformó en un patrón que requiere una especialización más flexible. En el anterior patrón, la competitividad estaba basada en la mano de obra barata y no capacitada, ya que permitía la reducción de los costos y la producción masiva. Sin embargo, en el modelo más reciente, se requiere que una mano de obra capacitada y con un buen nivel de educación satisfaga las demandas de los clientes, por lo que el conocimiento se ha convertido en el factor determinante para lograr una ventaja competitiva. El conocimiento se ha convertido en el recurso más importante en este nuevo patrón económico, por lo que el aprendizaje ha pasado a ser un proceso vital2. Sin embargo, las actuales transformaciones no sólo son de contenido sino también en la forma contextual de la producción y el comercio. Hoy más que nunca, el tiempo es un componente fundamental: el alcance de la competencia se ha acelerado de forma significativa. El proceso de globalización está remodelando el planeta, y las fronteras nacionales cada vez están menos marcadas, si bien de una forma desigual. Las naciones y las regiones no participan por igual en la globalización de costos y beneficios.
Este trabajo se concentra en los países pequeños, menos industrializados, tradicionalmente productores de productos básicos, y examina, en particular, el caso de Costa Rica con el fin de analizar las estrategias que ha adoptado para hacerse más competitiva. En el presente artículo, trato de explorar la idea de que para que un país pequeño logre el desarrollo económico a largo plazo se requiere la integración de diferentes actores y sectores productivos. Esta integración se aplica en dos niveles diferentes. Por una parte, hay una especie de “acuerdo social”, que involucra a diferentes actores y los compromete en una estrategia de desarrollo. Por la otra, la integración se aplica a la conexión y refuerzo mutuo de los sectores tradicionales con otros más innovadores, así como las empresas nacionales con las extranjeras. En la primera parte de este trabajo, se describe un modelo para los países pequeños de América Latina, un modelo que se aleja de las ideas normativas sobre la participación del Estado en la estrategia de desarrollo, y luego analiza el papel del Estado en los países latinoamericanos durante los últimos 50 años. También presenta algunas estrategias adoptadas por los países pequeños para mejorar su proceso de actualización tecnológica. La segunda parte del trabajo se concentra en el proceso por el que ha atravesado Costa Rica en los últimos años. Este caso ofrece algunos datos importantes sobre el proceso de desarrollo de un país pequeño y subdesarrollado.
En este capítulo se exploran las dimensiones que deberían incluirse en un modelo para los países pequeños y subdesarrollados y su actualización tecnológica. En la primera sección se analizará la función que cumple el Estado en el desarrollo, mientras que en la segunda se introducirá una perspectiva histórica a través de la transformación del papel del Estado en América Latina. En la tercera sección se examinarán una serie de estrategias particulares que han adoptado los países pequeños para acelerar la transición al desarrollo de tecnología de avanzada.
En la actualidad, los objetivos de la política tecnológica, que es considerada un componente muy importante de la política económica global, son los de promover el crecimiento económico y la competitividad. El elemento básico para lograr la competitividad y el crecimiento económico es la capacidad de producir y absorber nuevos conocimientos. Aun en el caso de que un país no pueda dedicar el financiamiento público a la creación de nuevos conocimientos, debería estar en capacidad de saber qué debe comprar y cómo debe utilizarlo; de allí que resulte crucial tener la capacidad de decodificar la información que producen otros países o empresas. Por otra parte, para hacer esto, el país necesita expertos en tecnología capaces de entender este conocimiento. Desde el punto de vista del gobierno, se justifica contar con una política tecnológica ya que promueve el desarrollo económico, que – en última instancia – estimule el bienestar de la sociedad3. Por otra parte, las industrias no pueden enfrentar por sí solas la creciente velocidad con la que se producen los cambios. El alcance cada vez mayor de la innovación no les permite salvar esas brechas por sí mismas. Por ello, las industrias deben acercarse a las universidades y beneficiarse de su investigación. Al mismo tiempo, en el caso de las universidades también se han producido cambios importantes. Por una parte, las universidades se ven afectadas por las restricciones presupuestarias debido al estancamiento o reducción del financiamiento público nacional. Por la otra, las universidades están compitiendo cada vez más entre sí con el fin de atraer estudiantes, personal académico y donaciones, por lo que no sólo deben hacer frente a la necesidad de cubrir un monto de financiamiento constante sino a las crecientes demandas y requerimientos para mantener su rendimiento. Estos cambios considerables han unido a las industrias y universidades, a pesar de que sus naturalezas son diferentes. Los vínculos entre el mundo académico y la industria por lo general cuentan con el apoyo de la participación del Estado, como elemento facilitador en este proceso de aprendizaje.
Sin embargo, el Estado no es un actor neutral ni homogéneo; se trata de una “institución históricamente enraizada” relacionada dialécticamente con la sociedad (Evans 1995). Como los Estados no son unidades homogéneas, sus características internas producen diversas capacidades. Según Krasner, “no existe ninguna razón para suponer a priori que en todas las políticas se repetirá el mismo patrón de fuerzas y debilidades. Es posible que un Estado no esté en capacidad de modificar la estructura de su sistema médico pero puede construir una red de transporte eficiente, mientras que otro Estado puede resolver con relativa facilidad el transporte de sus ciudadanos pero no puede curar sus enfermedades” (citado por Skocpol 1985)4.
Para definir y poner en marcha una política tecnológica, el Estado debe depender idealmente de una combinación de autonomía (o aislamiento) y entrelazamiento (Evans 1995). “La autonomía enlazada” está construida sobre puentes entre el Estado y la sociedad. Estos puentes o canales institucionales permiten los procesos de (re)negociación y, al mismo tiempo, generan comunicación entre el Estado y la sociedad. La autonomía enlazada es un producto de la combinación entre la coherencia interna (enmarcada en el enfoque de Weber con respecto a la burocracia) y las conexiones externas. Según este autor, “... ninguno de los lados de la combinación funcionaría por sí mismo. Un Estado que sólo fuera autónomo carecería tanto de los recursos de inteligencia como de la capacidad de confiar en la instrumentación privada descentralizada. Si existen redes de conexión densas pero no hay una estructura interna robusta, el Estado no estaría en capacidad de resolver problemas de “acción colectiva”, de trascender los intereses particulares de sus homólogos del sector privado”. (Evans 1995:12).
La burocracia es la fuerza que permite su reproducción dentro del Estado (Weber 1968). Según Evans, “el desarrollo se ve afectado por la escasez de burocracia, no por su abundancia” (Evans 1995: 40) . Tradicionalmente, los países latinoamericanos han tenido burocracias relativamente débiles que presentan dos problemas: la “sobreburocratización” y la “subcratización conductual” (Schmitter 1971, citado por Sloan 1984). Esta “sobreburocratización” se refleja en la enorme cantidad de organismos, departamentos y en la duplicación de funciones” Sin embargo, esta seudofuerza burocrática no tiene una conciencia común ni objetivos comunes. Por el contrario, se preocupa por su propio bienestar, y por lo tanto ilustra un caso de “subcratización conductual”.
La función del Estado en América Latina ha experimentado un proceso significativo de transformación. Según Torre (1997), este proceso presenta dos características principales: a) racionalización y reducción del papel económico del Estado y b) una reconfiguración y una mayor integración de las economías nacionales en los mercados internacionales. Partiendo de este patrón de especialización y comercio productivo en América Latina recientemente adoptado, han surgido dos modelos descriptivos fundamentales. Uno de ellos es el modelo de la maquila5, que tiene su centro de operaciones en México y en algunos países centroamericanos; el otro es el modelo de los recursos naturales, que fundamentalmente se utiliza en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Los principales actores en el desarrollo del modelo de la maquila han sido las Empresas Multinacionales (EMN), mientras que los actores económicos nacionales han sido los protagonistas del modelo recursos naturales (Kaltz y Stumpo 2001).
En los últimos 60 años, América Latina ha tenido dos períodos claramente diferenciados de desarrollo económico. El período transcurrido entre 1930 y 1980 estuvo caracterizado por un crecimiento hacia adentro mientras que el período entre 1980 y finales de los años 90 se caracterizó por la apertura, una menor intervención del Estado y menores regulaciones (Katz y Stumpo 2001). Sin embargo, desde una perspectiva analítica, se han identificado tres olas en cuanto a la función que ha tenido el Estado como instrumento de desarrollo (Evans 1996). En la primera ola, a la que se le ha dado el nombre de Cepalina6, el crecimiento fue fundamentalmente promovido por el Estado a través del mercado interno (llamado “desarrollo hacia adentro”), ya que el Estado desempeñó un papel muy importante en la estrategia de desarrollo y la promoción de las exportaciones. Evans catalogó esta función como “el Estado como solución”. En el período comprendido entre 1930 y 1980, aproximadamente, la estrategia de desarrollo estuvo basada en la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), de la cual resultaron consecuencias importantes para los países latinoamericanos7. En términos generales, se puede afirmar que esto permitió el desarrollo de una mayor capacidad científica nacional y de infraestructuras tecnológicas y plantas de fabricación (Arocena y Senker 2000; Katz 2001). Sin embargo, uno de los problemas que se originó con la ISI fue la forma en la que fueron construidos los sistemas de innovación nacionales, en vista de que ellos generaban un sistema fragmentado con objetivos que no estaban claramente definidos. (Katz 2001).
En la segunda ola, el Estado abandonó su compromiso en cuanto a la solución de problemas, y se convirtió en un obstáculo (“el Estado como problema”, Evans 1996). Por lo tanto, las funciones del Estado tuvieron que ser reducidas. Durante este período, o segunda ola, la crisis de la deuda en los años 80 tuvo un impacto en el desarrollo económico. En consecuencia, se produjeron en toda América Latina procesos de ajuste estructural. Sin embargo, la forma en la cual se instrumentaron estos procesos de ajuste en toda la región fue diferente (Torre 1997)8. En la tercera “ola”, que es la que se está registrando en la actualidad, el Estado desempeña una vez más un papel importante en el desarrollo económico. Sin embargo, a diferencia de la función que desempeñó en el pasado, el papel que realiza actualmente es de facilitador o catalizador.
Sin embargo, estos procesos de reformas presentan una interesante contradicción. (Evans 1996: Acuña y Smith 1996). Se espera que el Estado reduzca sus dimensiones y se haga más eficiente y al mismo tiempo se convierta en un ente más fuerte de manera que “... imponga un modelo acumulativo orientado hacia el mercado” (Acuña y Smith 1996:6)9. Según Evans (1996), “las recetas ortodoxas [...] contenían una expectativa paradójica en la cual el Estado (la raíz del problema) podría, de alguna manera, transformarse en el agente capaz de iniciar y ejecutar los programas de ajuste (o – en otras palabras – sería la solución)”10. El problema que se planteaba con esta contradicción radica en la creencia de que puede lograrse la eficiencia mediante la reducción de las dimensiones del Estado (el número de empleados y organismos). En consecuencia, se han dejado de lado o descuidado enfoques complejos y contextualizados más eficaces. Los países latinoamericanos aún enfrentan dichos problemas. En el proceso de implantar reformas en el Estado han entrado en escena nuevos actores. Algunos servicios públicos tradicionales se encuentran ahora en manos privadas, mientras que los consultores cubren las demandas de nuevas experiencias y conocimientos en los organismos públicos debido a las normas que regulan el empleo de nuevo personal. Este hecho plantea algunos desafíos interesantes a esos organismos, por ejemplo cuando la pregunta que se hace es cómo mantener la memoria institucional cuando las experiencias y conocimientos son manejados por profesionales que están en constante movimiento. Esto pone en entredicho la idea de que este tipo de reducción de la importancia del Estado es una estrategia apropiada para obtener una mayor eficiencia.