José César Kaplan Navarro y Jorge Martín López Vidaurry
El desarrollo del Sistema Estratégico para la Gestión Municipal (SEGEM), integra los temas siguientes:
a) Competitividad de la gestión municipal. El conocimiento teórico-conceptual de las dimensiones que determinan la competitividad de la gestión municipal, debe complementarse con un instrumento que permita medir, en un gobierno local, la competitividad de la gestión como fuente de ventajas competitivas. Dicho instrumento permitirá a los gestores, medir inicialmente su posición competitiva. Además, de referencias ciertas para establecer líneas de acción a desarrollar, tendiente a mejorar esa posición inicial. En la medida que este instrumento se aplique a otros gobiernos locales, será útil para establecer referencias que comparen objetivamente diferentes gobiernos.
b) Habitabilidad. Deberá considerarse el grado de asociación de la competitividad de la gestión, con las dimensiones de la habitabilidad. De esta forma, se agrega valor al sistema, dado que permitirá actuar estratégicamente en la toma de decisiones.
c) Satisfacción del ciudadano. Será legítimo considerar el grado de asociación de la competitividad de la gestión, con las dimensiones de la satisfacción del usuario, en este caso ciudadano. Singular aportación que garantiza con anticipación conocer el impacto en la satisfacción de la sociedad que tendrá con motivo de las acciones que modifiquen el indicador de la competitividad.
Los principios, objetivos y procedimientos del sistema, son:
Principio 1. Eficiencia. Maximizar la relación entre insumos y productos, centrado en la sociedad.
Principio 2. Eficacia. Maximizar la relación entre los productos y resultados que se establece por la calidad del producto (servicio) al presentar el máximo de efectos deseados y mínimo de indeseados. Reduciendo los reprocesos, retrabajo y el desperdicio, dentro de la viabilidad prevista. En este punto la calidad se debe entender como el grado de satisfacción del cliente / o ciudadano.
Principio 3. Cooperación. Reconocer que el trabajo en equipo beneficia a la humanidad y por lo tanto a nosotros mismos.
El objetivo del sistema es disponer de una herramienta para registrar y evaluar la competitividad de la gestión en el gobierno local, que permita suscitar la mejora del cumplimiento para la toma de decisiones de las diferentes áreas de la gestión municipal.
Los objetivos específicos son:
El sistema se caracteriza por ser:
Flexible. Ya que puede ser implantado en las diferentes áreas del gobierno siempre y cuando se disponga de equipo computacional.
Suficiente. Dispone de la información requerida para su aplicación y evaluación.
Confiable. Los resultados se generan a partir de fuentes científicamente probadas en la literatura (Hernández, 2006).
Pertinente. Los resultados que proporciona son los factibles a la evaluación de indicadores que se presentan en el gobierno local.
Coherente. En los resultados que proporciona porque lógicamente son de los tipos de indicadores más comunes.
Conducente. Apropiado al gobierno y a la gestión municipal.
Atractivo. Porque se desarrolló en un ambiente que propicia la iniciativa de buscar el cumplimiento en la gestión municipal.
De la teoría a la práctica. La concepción del sistema emana de la experiencia teórico-práctica de los autores, por las diferentes actividades que ha desempeñado desde 2003 en su centro de trabajo, donde funge como Asesor de Planeación Municipal.
Considerando que el gobierno local, se debe a la sociedad que los elige para gobernar y administrar los recursos públicos, es necesario que su gestión impacte positivamente en dicha sociedad.
Se han hecho esfuerzos por cumplir con esta premisa, aplicando diversos métodos de mejora continua, que incluyen indicadores para medir el desempeño y/o la competitividad de la gestión, alcanzando reconocimientos a nivel estatal y nacional, por un buen gobierno. Mientras que, la satisfacción del ciudadano no refleja la relación directa que debiera existir. Por ello, se concibió un sistema para registrar y evaluar la competitividad de la gestión local, y su correlación con habitabilidad y la satisfacción.
Conceptualmente, el sistema está constituido por la Necesidad de organizar la información que genera el desempeño de todo gobierno local y mediante la Selección y ponderación de indicadores decidir qué indicadores analizar; la Operación del sistema que es el Análisis estadístico de los indicadores; la Evaluación del desempeño de un gobierno local que corresponde a la Comparación con los valores referenciales (VR); y, la Difusión que considera la divulgación de Resultados del desempeño. El sistema está soportado en la hoja de cálculo Excel.
En la Figura 1, se ilustra el sistema propuesto para transitar hacia una evaluación de la competitividad de la gestión local, que se sustenta en el registro y la evaluación de indicadores de competitividad, habitabilidad y satisfacción del ciudadano.
A continuación se describe el sistema y se ilustra en la Figura 1.
Esta etapa requiere de un responsable que coordine y supervise al Comité de Expertos para la Selección y ponderación de indicadores.
Figura 1. Sistema Estratégico para la Gestión Municipal (SEGEM)
Indicadores de competitividad. El objetivo es determinar y asignar ponderaciones a los indicadores de mayor importancia en atención a los principios de eficiencia, eficacia y cooperación.
Las entradas son todos los indicadores que registra un gobierno local. Las actividades a realizar son:
Las salidas son los indicadores seleccionados y ponderados.
Nota 1. En el caso de disponer suficientes datos es posible realizar la selección de indicadores mediante un análisis factorial.
Nota 2. En el caso de disponer datos de dos o tres periodos es posible realizar la selección de indicadores mediante el método de índices y así poder seleccionar sólo en los que haya cambio.
Nota 3. Determinar de todos los indicadores aquéllos que son estratégicos para medir la competitividad, que es posible mediante distintos métodos. Cabe mencionar a Cabrero, Orihuela y Ziccardi (2003), que en su investigación, identificaron 3 tipos de instrumentos para medir la competitividad urbana:
- La construcción de índices que orientan la inversión privada y/o el uso de servicios.
- Otro ranking cuyo objetivo es académico, es el diseño de indicadores para medir la competitividad con fines de aportar conocimiento y de aplicación para políticas públicas.
- Hay métodos que combinan intereses, orientar la inversión privada y aportar a una reflexión sobre la capacidad de una comunidad para efectos de la competitividad.
Análisis factorial. Método estadístico multivariado que tiene el objetivo de reducir la dimensionalidad de variables y estimar índices (nuevas variables que explican a grupos de variables); y permite aislar diversas dimensiones en variables relacionadas entre sí. Donde es posible encontrar variables homogéneas a partir de un gran conjunto de variables. Antecedente del análisis factorial es el análisis de regresión planteado por Galton. Después, Pearson (1901) propuso Componentes Principales, como un paso previo al análisis factorial (Bisquerra, 1989).
Precios hedónicos. Método más sofisticado, que considera el precio del bien en función de sus diferentes características.
Indicadores de base previamente jerarquizados. Consiste en determinar indicadores que son sometidos a un grupo de expertos (funcionarios, profesionistas y empresarios) para que según su opinión se haga una jerarquización de dichos indicadores.
López (2004 y 2007) refiere la utilidad que ofrece la aplicación de los principios del pensamiento estadístico para gestionar la calidad de los procesos y una mejor toma de decisiones en cualquier disciplina, incluso en las ciencias sociales.
Indicadores de habitabilidad. Se reconoce que la habitabilidad no se restringe a lo material de la vivienda, sino que se extiende al entorno donde vives. Se sugiere apoyarse también en la propuesta de indicadores de la Secretaria Regional de Planeación y Coordinación del Gobierno de Chile (2008).
Se repite el procedimiento aplicado a competitividad hasta llegar a las salidas que corresponden a los indicadores seleccionados y ponderados, en este caso de habitabilidad.
Indicadores de satisfacción. Hay diversos métodos para medir la satisfacción del ciudadano. El desarrollado por Zeithaml et al. (1993) se apoya en cuestionarios basados en la herramienta SERVQUAL (Service of quality) para determinar el nivel de satisfacción del servicio al cliente. En caso de no contar con ésta herramienta, se repite el procedimiento aplicado a competitividad y habitabilidad hasta llegar a las salidas que serán los indicadores seleccionados y ponderados, en este caso de satisfacción.
El objetivo es estimar el valor referencial de cada indicador para el que no se disponga ya de un valor referencial o norma.
a. Estimación de valores referenciales para indicadores de competitividad. Las entradas son todos los periodos registrados de cada indicador cuantitativo que registra un gobierno local. Para esto, implica realizar las actividades siguientes:
1. Estructurar una base de datos apropiada. Como toda matriz de datos, ésta tiene dos entradas que son:
a. Los periodos que corresponden a los casos y que para el software estadístico son las filas de la matriz; y,
b. Los indicadores cuantitativos de los periodos son las variables, ya sean independientes, dependientes o clasificatorias. Es decir, reunir datos históricos correspondientes a los indicadores seleccionados (entre más datos se tengan es mejor). Esta información será la base de datos inicial. Desde luego es importante que la fuente de la información sea además de oficial, confiable.
2. En cada indicador cuantitativo obtener las estadísticas descriptivas siguientes: media aritmética, desviación estándar, mínimo, cuartil 1, mediana o cuartil2, cuartil 3, máximo, error estándar e intervalos al 95% de confianza.
3. Estimar los valores referenciales con los cuartiles obtenidos.
4. Integrar los valores referenciales existentes.
Las salidas son la estimación del valor referencial por indicador.
b. Estimación de valores referenciales para indicadores de habitabilidad. Se repite el procedimiento aplicado a competitividad hasta llegar a las salidas que corresponden a la estimación de los valores referenciales de habitabilidad.
c. Estimación de valores referenciales para indicadores de satisfacción. Mismo procedimiento aplicado a competitividad y habitabilidad hasta llegar a las salidas que corresponden a la estimación de los valores referenciales de satisfacción.
El objetivo es evaluar un periodo x contra el valor referencial de cada indicador.
a. Evaluación de valores referenciales en indicadores de competitividad. Las entradas son los datos de un periodo actual o del inmediato pasado. Realizar las actividades siguientes:
1. Evaluar cada dato del periodo contra cada valor referencial correspondiente al indicador en cuestión.
2. Concentrar todas las evaluaciones.
3. Evaluar las puntuaciones utilizando las ponderaciones asignadas a cada indicador en la Etapa 1.
Las salidas corresponden a las calificaciones de todos los indicadores cuantitativos y a una calificación global que determina el índice de competitividad en una escala de 0 a 100.
b. Evaluación de valores referenciales en indicadores de habitabilidad. Mismo procedimiento aplicado a competitividad hasta llegar a las salidas que corresponden a las calificaciones de todos los indicadores cuantitativos y a una calificación global que determina el índice de habitabilidad en una escala de 0 a 100.
c. Evaluación de valores referenciales en indicadores de satisfacción. Repetir el procedimiento aplicado a competitividad y habitabilidad hasta llegar a las salidas que son las calificaciones de los indicadores cuantitativos y a una calificación global que determina el índice de satisfacción en una escala de 0 a 100.
d. Estimación del grado de asociación. El objetivo es estimar el grado de asociación lineal entre competitividad y habitabilidad, y entre competitividad y satisfacción del ciudadano.
Las entradas son los datos de competitividad, de habitabilidad y de satisfacción. Esto implica realizar las actividades siguientes:
1. Calcular el grado de asociación entre los indicadores de competitividad y los indicadores de habitabilidad.
2. Calcular el grado de asociación entre los indicadores de competitividad y los indicadores de satisfacción.
3. Eliminar los indicadores que no se asocian.
4. Interpretar las correlaciones.
Las salidas corresponden a una matriz de correlaciones entre indicadores de competitividad con los indicadores de habitabilidad; y con los indicadores de satisfacción del ciudadano.
El objetivo es transmitir al ciudadano los resultados de la evaluación de un gobierno local.
Las entradas son los resultados de la evaluación de los indicadores de competitividad, de habitabilidad y de satisfacción. Esto implica realizar las actividades siguientes:
1. Diseñar diferentes productos y servicios capaces de transmitir la información al ciudadano, ya que no hay una forma única de difusión: papel impreso, periódicos, radio, televisión, tablones de anuncios, expositores, soporte magnético para consulta en computadoras, páginas web, difusión verbal (persona a persona, conferencias, cursos), medios audiovisuales (videos informativos) correo electrónico (Guinchat, 1990).
2. Replantear políticas públicas y aplicar medidas correctivas. Los institutos municipales de planeación son organismos públicos descentralizados de la administración municipal. En estos se estructuran los esfuerzos que en materia de desarrollo realizan la administración pública, el sector social y privado, y la sociedad en general. Estos institutos generalmente son dirigidos por un consejo integrado de ciudadanos y servidores públicos que apoyan a la autoridad municipal en la definición, recomendación y ejecución de los planes de desarrollo de sus comunidades (Ruiz, 2001). Estos institutos, en el caso ideal, son operados por personal altamente calificado (o en proceso de calificación) en materia de planeación estratégica y participativa, el cual aporta los conocimientos técnicos necesarios para formular planes y proyectos de desarrollo coherentes para sus municipios, incorporando a la ciudadanía en la formulación de dichos trabajos.
Las salidas son un reporte ejecutivo de la competitividad de un gobierno local y otros medios de divulgación de resultados.
Usar tecnología en la operación del gobierno local es crecimiento, pues permite dinamismo, rapidez y confiabilidad en los cálculos.
La tecnología hace posible innovar en la evaluación de la competitividad de un gobierno local. Por ello se concibió un Sistema Estratégico para la Gestión Municipal (SEGEM) automatizado e interactivo, como otro aporte.
El SEGEM fue desarrollo en la hoja de cálculo Excel con el objetivo de poner al alcance del gobierno local el procedimiento aquí expuesto para evaluar la competitividad. La idea surgió al consultar el libro de John et al. (2001), donde ilustran en Excel diversos ejemplos de los distintos procedimientos estadísticos. Disponer del SEGEM en una computadora implica sólo copiar la carpeta D:\segem\ del CD-R a C:\segem\ y abrir segem.xls
El SEGEM contiene los formatos presentados en los anexos con las fórmulas para obtener los resultados, donde sólo implica remplazar los datos históricos y los datos a evaluar. Los resultados de SEGEM están validados con resultados de dos software estadísticos, siendo los mismos resultados. Al disponer de más de 10 periodos es necesario sólo copiar las formulas.
El SEGEM se aplicó en el Municipio de Navojoa, Sonora. Navojoa. Nombre que proviene de la lengua mayo, de las raíces “navo” que significa nopal y “jova” casa; por lo tanto, Navojoa significa “lugar o casa de nopal”. La fundación de Navojoa data desde 1825, cuando se constituyó el ayuntamiento junto con el Estado de Occidente; tal estructura se define en el marco de la culminación de la guerra de independencia.
La ciudad actual de Navojoa tuvo su origen en la estación del ferrocarril sudpacífico construida en 1907, cerca del antiguo pueblo. En diciembre de 1914, a raíz de que Navojoa Viejo fue arrastrado por una creciente del Río Mayo, la mayoría de la población se trasladó a los terrenos contiguos a la estación. Por decreto del 6 de julio de 1923, se le otorgó la categoría de ciudad.
El municipio está ubicado en el sur del Estado de Sonora en una extensión de 4,381 km2, representando el 2.36% del territorio estatal y el 0.22% del nacional. Se caracteriza por ser plano casi en su totalidad, interrumpido por algunos cerros y lomeríos de escasa elevación, entre los que destacan Cerro Blanco, Masiaca, San Pedro, El Core, Bachivo y Tucuri. Colinda al norte con los municipios de Cajeme y Quiriego, al este con Alamos, al suroeste con Huatabampo y al oeste con Etchojoa.
Navojoa es cabecera municipal que se localiza en el paralelo 27° 03’ de latitud norte y a los 109° 25’ de longitud al oeste del meridiano de Greenwich, a una altura de 33 m. sobre el nivel del mar. Tiene 8 Comisarías de desarrollo: San Ignacio, Masiaca, Bacabachi, Rosales, Pueblo Mayo, Fundición, Tesia y Camoa.
En este municipio encontramos dos tipos de clima, uno semiseco y otro semihúmedo; ambos son extremosos con una temperatura media máxima mensual de 32.7°C en los meses de junio y julio y una temperatura media mínima mensual de 18.5°C en diciembre y enero, teniendo una temperatura media anual de 25.4°C.
La actividad económica del municipio ha estado sustentada en la producción agropecuaria, el comercio y los servicios, siendo las actividades principales la agricultura y ganadería.
Navojoa, cuenta con la Carretera internacional Nº 15 de cuatro carriles, que se enlaza al norte con Estados Unidos de Norteamérica y hacia el sur con el resto del país.
El Gobierno Municipal está conformado por un órgano colegiado que lo integran: El Presidente Municipal, un Síndico Procurador, 20 regidores y un Regidor Étnico. Conforme al organigrama, el máximo órgano de gobierno está representado por Cabildo, (donde se encuentra el Ejecutivo en la función del Presidente Municipal), como áreas de soporte están el Órgano de Control y Evaluación Gubernamental y Sindicatura; enseguida con línea directa de Presidencia se encuentran 7 Secretarías y 7 Direcciones. Los órganos desconcentrados de la Administración Pública directa, son las entidades paramunicipales: Instituto Navojoense de la Juventud, Concertación Municipal para la Obra Pública, Organismo Operador Municipal de Agua Potable Alcantrillado y Saneamiento de Navojoa, Desarrollo Integral de la Familia de Navojoa, Bomberos y Rastro Municipal.
El Municipio de Navojoa, cuenta con 1,122 trabajadores de la administración directa, y 314 en entidades paramunicipales.
Siguiendo el procedimiento para determinar de forma objetiva los indicadores a estudiar, se realizaron sesiones de trabajo con expertos en materia de planeación y desarrollo municipal, con los objetivos siguientes:
1. Fomentar un debate abierto e interactivo para perfilar en la práctica, como aplicar el concepto de competitividad a la gestión de un gobierno local, y que elementos y características lo definen para la selección de indicadores.
2. Asignar una ponderación respecto a la importancia que, a su juicio, deben tener los indicadores clave y sus variables.
Como resultado, se concluyó:
a. Necesario que la gestión del gobierno local se realice tomando en cuenta la participación democrática de la sociedad.
b. Esta gestión conjunta (sociedad y gobierno) tenga como referencia obligada, la búsqueda permanente de competitividad.
c. Las dimensiones que determinan la competitividad, tal como se consideró al inicio, son la eficiencia, eficacia y cooperación. La innovación fue un elemento ampliamente discutido por los expertos en el sentido de que no debería ser considerada como una dimensión, ya que la innovación se da como consecuencia de un proceso integral de eficiencia y eficacia, de tal manera que aquella forma parte de estas dimensiones.
Indicadores seleccionados y ponderados de competitividad, calidad de la habitabilidad y satisfacción del ciudadano, fueron:
En talleres y con el método de expertos, se discutieron y analizaron más de 140 indicadores tomados de IWA 4, SINDES, MIDAMOS, Plan Municipal de Desarrollo, entre otros. Los resultados obtenidos fueron 60 indicadores distribuidos en los 10 temas determinados, que fueron conciliados con el artículo 115 constitucional, a efecto de no considerar temas que no corresponden al orden municipal.
Cuadro 2. Temas de competitividad y su ponderación.
| Temas | Ponderación (%) |
|---|---|
| 1. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales | 17 |
| 2. Alumbrado público | 8 |
| 3. Limpieza, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos | 18 |
| 4. Mercados y centrales de abasto | 3 |
| 5. Panteones | 3 |
| 6. Rastros | 3 |
| 7. Calles, parques y jardines y su equipamiento | 17 |
| 8. Seguridad pública y protección civil | 15 |
| 9. Desarrollo sustentable | 6 |
| 10. Capacidad administrativa y financiera | 10 |
| Total ponderación | 100 |
Indicadores de habitabilidad. Los resultados obtenidos fueron 11 indicadores correspondientes a los 3 temas.
Cuadro 3. Temas de habitabilidad y su ponderación.
| Temas | Ponderación (%) |
|---|---|
| 1. Vivienda | 40 |
| 2. Servicios básicos anexos | 30 |
| 3. Calidad del espacio público | 30 |
En este punto, se consideraron los datos obtenidos de un estudio de satisfacción del servicio al ciudadano, aplicado al municipio de Navojoa de septiembre de 2007 a diciembre del 2009, por el Instituto Tecnológico de Sonora (2009) que utilizó la metodología SERVQUAL; misma que fue desarrollada por Zeithaml et al. (1993). En este estudio, se evaluaron las cuatro áreas principales de una administración municipal, que son: Tesorería, Desarrollo urbano y Obras públicas, Seguridad Pública y Servicios Públicos.
La información numérica se obtuvo a través de la Secretaría de Programación del Gasto Público del Municipio de Navojoa, conforme a registros de cuentas públicas, informes de gobierno, registros de contabilidad y archivos en diferentes dependencias; y datan de septiembre de 2007 a diciembre de 2009.
La estimación y evaluación de los valores referenciales para cada indicador de competitividad se concentran en el Anexo 1. Concentrado que despliega los resultados que determinan al municipio con una evaluación general en Competitividad de 75.82 que se interpreta como REGULAR, para Habitabilidad 80.50 que se interpreta como BUENO y para Satisfacción del Ciudadano 84.0 que también se interpreta como BUENO.
De los 22 indicadores cualitativos que forman el 30.6% de la evaluación total, 13 indicadores si cumplen y no cumplen 9 indicadores que representan el 9.3% de la evaluación total.
Las correlaciones estimadas entre indicadores de competitividad con los de habitabilidad y con los de satisfacción son el Anexo 2.
En la matriz de correlaciones entre competitividad y habitabilidad se observa que de los 38 indicadores de competitividad sólo 19 de estos se asocian significativamente a 10 de los 11 indicadores de habitabilidad. Precariedad y situación irregular es el indicador de habitabilidad que no se ve afectado por la competitividad.
En el apartado de correlación de los indicadores de competitividad con los indicadores de satisfacción, se encontró que tan sólo 14 indicadores de 38 observan una asociación relativa con los cuatro indicadores de Satisfacción.
El análisis de los resultados deberá hacerse a través de una planeación democrática participativa, con el involucramiento de Comités de Planeación Municipal, Unidad de planeación municipal, sectores productivos, sociedad civil, colegios de profesionistas, Integrantes de cabildo municipal. Partidos políticos, Universidades y funcionarios de la administración municipal. Y bajo este mismo marco democrático aplicar medidas correctivas y en replantear políticas públicas según sea el caso. Los resultados deberán comunicarse a través de medios masivos (radio, televisión e internet), escritos (periódicos, volantes, cuadernillos) y gráficos (espectaculares).
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Vol. 32 (2) 2011
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