Ignacio Ávalos (CETEC) y Horacio Viana (IESA)
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A lo largo de tres décadas, más o menos, los países latinoamericanos han ensayado diversas políticas para orientar, estimular y regular su desarrollo tecnológico. El presente texto el cual forma parte de un libro sobre Gerencia de Tecnología que será publicado a finales de año muestra cómo ha sido la evolución de las ideas y los conceptos principales que han servido para alimentar esas políticas.
En 1960 los representantes de diversas instituciones científicas de América Latina se reunieron en Venezuela bajo los auspicios de la UNESCO. El acta final que recogió sus deliberaciones conocida posteriormente como la Carta de Caracas indicaba en alguno de sus párrafos una idea que, sin duda, venía siendo, durante los últimos diez años, el eje básico del enfoque latinoamericano respecto al desarrollo de su ciencia y su tecnología. El documento rezaba, textualmente, así: “Para superar la situación de insuficiente evolución en el terreno económico y cultural, es imprescindible fomentar la investigación, y especialmente de las ciencias básicas... debe dedicarse a ella (la actividad científica) el 2 % de los presupuestos nacionales” (Pág. 23, MARI, 1982).
Rastrear el origen de este planteamiento supone remontarse, por lo menos, hasta 1949, año en el que la UNESCO creó en Montevideo El Centro Regional para el Avance de la Ciencia en América Latina, con la encomienda de apoyar a la comunidad científica de la región y persuadir a los gobiernos acerca de la importancia de la ciencia para el progreso de los países. A lo largo de los años cincuenta, desde ésta y otras instituciones parecidas que fueron surgiendo poco después en distintas partes, se fue implantando la idea de la ciencia como una pieza esencial del desarrollo económico y social. Con diverso grado de empeño y éxito, durante este lapso los países latinoamericanos invirtieron recursos dirigidos a promover su desarrollo científico. Sin que tal vez pueda hablarse de una estrategia abierta, se intentó) y se logró en cierto grado montar y consolidar una infraestructura científica cuyo modelo fue, sin duda, el sistema científico de las naciones desarrolladas. Estas, según la literatura de ciertos organismos internacionales, mostraban con bastante nitidez lo que había que hacer para impulsar la ciencia y convertirla en motor de la actividad productiva.
Ejemplo para los países latinoamericanos resultaba obvio, de modo que en el transcurso de esos años, la región se dedico a medir su capacidad científica al modo en que se lo hacía en los Estados Unidos y Europa y a dibujar más explícitamente una política que se centró en la fundación de núcleos de excelencia y la formación de investigadores de alto nivel y dirigida, desde el punto de vista estratégico, a llevar el aparato científico a un cierto tamaño, el que, dadas las posibilidades de cada país, se aproximara más al nivel alcanzado por el de los países industrializados.
Hay, por detrás de estos propósitos, una presunción teórica que cobrará forma a principios de la década de los sesenta en el llamado “modelo lineal de la innovación”, según el cual la tecnología es solo y siempre resultado de la investigación científica. Conforme a ese modelo, y mal interpretado, sin duda, algunos procesos históricos ocurridos en los países desarrollados que poco después se nos revelarían como muchísimo más complicados de lo que se había creído la innovación vendría a ser el resultado de un proceso secuencial que se inicia en la investigación básica y termina, tras haber quemado diversas etapas (investigación aplicada, creación de prototipos, estudios de mercado, etc.) en la utilización económica del conocimiento. (*) Bernardo Houssay, Premio Nobel argentino y uno de los ideólogos principales de la política científica latinoamericana de este período, expresa muy claramente esta convicción dominante:
“La mejor manera de tener ciencia aplicada es intensificar la investigación científica fundamental, pues de ella derivarán abundantes aplicaciones” (Pág. 11, Houssay 1960).
A comienzos de los años sesenta se insinúan algunos nuevos enfoques. Se debilita el pensamiento liberal, opuesto a la intervención gubernamental y creyente en que, por las fuerzas mismas del mercado, la actividad científica redundaría en resultados beneficiosos para la actividad productiva. Y, paralelamente, se va afianzando a veces con cierta resistencia de los investigadores la idea de que la ciencia debe ser planificada de alguna manera. En varios países surgieron los CONICIT a organismos similares (y en los que ya existían, cobran mayor vigor y vigencia), a fin de apoyar la actividad científica, de organizarla y dirigirla hacia la solución de los problemas nacionales. Con más o menos retardo casi todos los países latinoamericanos iniciaron la elaboración de planes, con logros más bien formales que reales (Avalos y Antonorsi, 1982). Seguía en pie la visión secuencial del proceso de innovación, aun cuando la retórica general pautaba que la ciencia aplicada debía tener preeminencia sobre la básica.
Al cabo de algunos años, y al no producirse los resultados anticipados por la teoría, a saber, que la actividad científica se incorporara al desarrollo económico, surgió la tesis de la marginalidad de la ciencia.
El concepto de marginalidad fue tomado de cierta corriente de la sociología latinoamericana que trataba de explicar la posición de algunos grupos sociales dentro de la sociedad capitalina. El concepto fue empleado, mediante un traslado que se cuestionó con posterioridad, para señalar que la actividad científica y tecnológica en América Latina no desempeña ningún papel importante para el desarrollo de los países de la región, hasta el punto de que se trata de una actividad de la que perfectamente pudiera prescindirse sin que el funcionamiento de las economías se vea afectado de manera apreciable.
Esta posición marginal de la ciencia fue básicamente interpretada como un hecho de carácter histórico. Desde esta perspectiva el atraso científico y tecnológico de América Latina se explicaba, en buena medida, por haber sido descubierta y colonizada por España y Portugal, los países que quedaron fuera de la revolución industrial y los cuales presentaban un marcado retraso con relación al desarrollo de la ciencia lograda en Inglaterra y Francia. De esta manera, continúa el argumento, se transplantó hasta la región un modelo social reñido con la concepción moderna de la ciencia, la que había hecho factible el avance de las potencias europeas de la época. Dentro de esta óptica las naciones latinoamericanas fueron, desde sus inicios, dependientes, y, en tanto tales, vieron determinadas sus economías por su ubicación dentro de la división internacional del trabajo, división que les asignó el rol de exportadoras de materias primas o de bienes de consumo poco sofisticados y de importadores de productos y servicios con un relativamente alto contenido tecnológico. En este contexto, rezaba el planteamiento, las relaciones entre Ciencia, Tecnología y Producción no se dieron de la manera como, presumiblemente, se dan en los países desarrollados, y allí, en esa falta de vínculos, reside la explicación estructural de la marginalidad de la ciencia en las sociedades latinoamericanas. Se decía, en efecto, que la ciencia latinoamericana guardaba más nexos con la ciencia de los países avanzados que con el sistema tecnológico o el sistema económico de la propia latinoamérica, y lo mismo sucedía, mutatis mutandi, con la actividad tecnológica y la actividad económica . (Roche, 1972; Jaguaribe, 1974; Furtado, 1970; Sunkel, 1977; Sagasti, 1979).
En un intento por abordar el tema de una manera más particular, esa falta de vínculos se pretendió aclarar por vía de algunas explicaciones que en buena medida se hicieron complementarias de la interpretación más global. Se sostenía, por ejemplo, que los países latinoamericanos habían adoptado un modelo de desarrollo que los predispone obligatoriamente a la adquisición de tecnologías extranjeras, y minimiza, por tanto, la necesidad de tener que contar con una capacidad científica y tecnológica propia; también se argumentaba que el aparato científico tecnológico local genera una oferta inadecuada en términos de las necesidades del país, bien por que en los países latinoamericanos la comunidad científica se orienta por los patrones establecidos por “la ciencia universal” y no por los intereses locales, bien porque se trata de ciencia básica (lo cual en cierta forma era una manera de decir casi lo mismo); así mismo, había quienes afirmaban que la oferta es adecuada o pudiera fácilmente serlo, pero los empresarios no le tienen confianza a los resultados obtenidos por el sistema científico y tecnológico nacional; y, finalmente, también se sostenía, que la oferta es adecuada y hay la mejor disposición por parte de los empresarios a dirigir sus requerimientos hacia ella, pero se carece de los mecanismos necesarios para la vinculación de esa oferta con su demanda natural. Dichos mecanismos deben permitir, por up lado, que se expliciten las demandas de la sociedad y, por otro, que se puedan aplicar los resultados que genera el sistema científico y tecnológico local; el problema del desarrollo tecnológico en la empresa, pasaba a ser un problema de creación de “vínculos”. La siguiente cita de Sabato y Botana (1968) lo expresa claramente:
“No basta, sin embargo, con construir una vigorosa infra estructura científico tecnológica para asegurar que un país será capaz de incorporar la ciencia y la técnica a su proceso de desarrollo: es menester, además, transferir a la realidad los resultados de la investigación; acoplar la infraestructura científico tecnológica a la altamente imperfecto y no funciona se los principios generales que rigen a la mayoría de los mercados. Visto que la tecnología es una mercancía muy particular, su precio resulta difícil de determinar y depende, no tanto del accionar más o menos previsible de la ley de oferta y de demanda, como del poder de negociación con que cuenten el comprador y el vendedor en un momento dado. En un terreno más práctico, se diagnóstico también la débil posición negociadora de las empresas latinoamericanas (“el vendedor sabe lo que vende, pero el comprador ignora lo que compra”, rezaba un axioma de la negociación) y se listaron los perjuicios que allí se originaban, en especial los representados por pagos excesivos a indebidos por concepto de la tecnología que se adquiría.
El análisis de las empresas multinacionales, a través de las cuales fluye la mayor parte de la tecnología desde los países desarrollados hacia los subdesarrollados, debe mirarse como una prolongación lógica del tema anterior. (Chudnovsky, 1975; Hellinger, 1975; Nadal, 1975; Vaitsos, 1975; Fajnzilberg y Martínez Tarrago 1976). En un buen número de los estudios realizados en estos años privó la preocupación por el examen de las consecuencias negativas que derivan, para las empresas latinoamericanas, de su entendimiento comercial con las grandes corporaciones. El interés de éstas por mantener el dominio sobre sus activos tecnológicos y por extraer de ellos los mayores beneficios posibles, amén de utilizarlos como pieza clave dentro de su estrategia de expansión económica a nivel mundial, conducen a prácticas comerciales, tales como las ventas empaquetadas, el regateo de la asistencia técnica, la obligación de comprar maquinarlas o materias primas, la repatriación ¡legal de utilidades, restricciones para exportar, etc. que, según se argumentaba, lesionan severamente a las empresas compradoras.
Dentro de esta línea de trabajo, el análisis de las patentes, uno de los canales a través de los cuales se lleva a cabo la transferencia de tecnología, recibió una atención especial. (Vaitsos, 1972 1973; Lall, 1976; Penrose, 1973; Vacchino, 1972; Katz 1973). Tal vez la idea medular presente en casi todos los estudios fue la de que la patente ha sido empleada, fundamentalmente, para controlar el mercado de los países subdesarrollados. Siendo el sistema de propiedad industrial un sistema diseñado en función de los propietarios de tecnología, el mismo ha servido para que las empresas multinacionales logren posiciones monopólicas en esos mercados y, además, incurran en prácticas abusivas que restringen el use del conocimiento vendido a las empresas de esos países. Dentro de este mismo tópico de la propiedad industrial. y en parecida tónica, la marca fue también considerada como un elemento clave en la comercialización internacional de tecnología, cuyo manejo por parte de las empresas multinacionales ha servido, no sólo para “enturbiar” la compra venta de tecnología (condicionando la obtención de la marca a la firma de contratos de licencia por patentes o la adquisición de maquinarlas y Know how), sino que además, y ligado a ello, para deformar los patrones de consumo y contribuir a la creación y consolidación de mercados de exportación, para esas empresas , en América Latina. (Di Tella, 1973; ONU, 1977).
Los estudios sobre transferencia de tecnología, así pues, abrieron lugar en América Latina a una cierta política tecnológica. Hasta entonces, y como ya fue dicho en páginas anteriores, la política científica y tecnológica era, en rigor de términos y de hechos, mera política científica, dirigida a fortalecer el aparato de investigación y preocupada por la marginalidad de éste respecto a la actividad productiva. El análisis del mercado internacional de tecnologías, de las multinacionales, de los diversos canales de importación de tecnología, etc., dio paso a la política tecnológica, la cual siguió estando, sin embargo, ubicada dentro del contexto teórico del modelo lineal de la innovación y considerada, desde luego, como subsidiaria de la política científica.
De las ideas anteriormente recogidas se desprendió una política que, consecuente, era una política de carácter fundamentalmente regulador. (*) Por su intermedio se dio origen, en casi todos los países latinoamericanos y con variantes de relativa poca monta, a un estructura jurídico administrativo que tenia como propósito central el de contribuir a mejorar las condiciones de adquisición de la tecnología extranjera (sobre todo mediante el fortalecimiento del poder de negociación de la empresa nacional), y, así mismo, el de limitar la importación de dicha tecnología (mediante la definición de ciertos criterios tendientes a controlar su compra), en el entendido de que tal adquisición no solo implicaba pagos cuantiosos, y muchas veces injustificados, de divisas, sino que, además, desestimulaba directamente el desarrollo científico y tecnológico endógeno. Esto último revela que, desde el punto de vista de los planificadores del sector gubernamental, la importación de tecnología era un hecho casi intrinsecamente negativo, un mal necesario de carácter temporal que había que controlar a fin de posibilitar la creación de una capacidad científico tecnologica propia en los paises latinoamericanos.