Introdução         

A Constituição Federal de 1988 fortaleceu o papel dos municípios e redefiniu suas responsabilidades, inclusive frente às questões ambientais. Na busca de formas alternativas de gestão, os governos locais vêm transferindo suas responsabilidades para associações e fundações na forma de parcerias entre sociedade e Estado.

Os consórcios possibilitam a reunião de esforços em torno de problemas comuns aos municípios. Esses arranjos institucionais atuam em variadas esferas de interesse, tais como saúde, turismo, tratamento e destinação de resíduos sólidos, e ações de saneamento básico, bem como o gerenciamento de recursos hídricos.

Deve-se considerar ainda que o planejamento e o gerenciamento dos recursos hídricos estabelecidos pelos consórcios adquirem flexibilidade, e facilitam a adoção de mecanismos mais participativos. Além disso, a complexidade das relações que se estabelecem numa bacia hidrográfica exige a formação de equipes interdisciplinares, pois, além de serem necessárias analise de diversos profissionais detentores de conhecimentos específicos diversos, a questão exige a interação dos diversos setores envolvidos. (ALMEIDA, 2009)

Este artigo apresenta uma reflexão sobre o desenvolvimento dos consórcios intermunicipais de gerenciamento dos recursos hídricos, sobretudo do Consórcio Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do rio Paraopeba. O objetivo é discutir a transferência de responsabilidades da esfera federal para a municipal, e deste último para os consórcios, especialmente na questão ambiental. A partir de uma revisão bibliográfica, conceitua-se e explica-se o surgimento do termo consórcio intermunicipal, comitê de bacia, além de descrever de forma geral a organização do Consórcio Intermunicipal da Bacia do rio Paraopeba.

Consórcios intermunicipais e o gerenciamento dos recursos hídricos

A autonomia dada aos municípios pela Constituição de 1988, segundo Carvalho (2007), revelou-se em quatro capacidades: a política, podendo ser compreendida como a capacidade de se auto-organizar e autogovernar; a normativa, por desenvolver os padrões legais no que diz respeito às suas responsabilidades; a administrativa; e a financeira, pela decretação de seus tributos e aplicação de suas rendas.

Diretamente relacionada com a questão ambiental, a Política Nacional de Meio Ambiente, alterada em 1989 com a promulgação da Lei nº 7.804, dispõe, em seu artigo 6º, que os órgãos administrativos locais ou entidades municipais são responsáveis pelo controle e fiscalização da proteção, e melhorias da qualidade ambiental em suas jurisdições. (BRASIL, 1989)

O Estado de Minas Gerais, adiantando-se à criação da Política Nacional de Recursos Hídricos, e aos desdobramentos legais, diretamente a ela ligados e vinculados, que ocorreriam em todo o país posteriormente, instituiu em 1994 a Lei nº 11.504/94. Esta Lei dispunha sobre a Política Estadual de Recursos Hídricos, orientando a elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos, a cobrança pelo uso dos Recursos Hídricos e a composição do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos, dentre outros.

Uma das consequências dessa discussão foi a criação de uma alternativa mais democrática de gestão dos recursos hídricos. Em 1997, foi sancionada a Lei nº 9.433/97, que criou a Política Nacional de Recursos Hídricos. Seu objetivo principal foi assegurar a disponibilidade de água em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos, buscando a prevenção e o desenvolvimento sustentável pela utilização racional e integrada dos recursos hídricos. Alguns dos seus princípios foram o reconhecimento da água como bem  público, finito e vulnerável, dotado de valor econômico, além da adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento, ou seja, de gestão descentralizada e participativa. (BRASIL, 1997)

Essa lei criou, também, o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos  Hídricos, tendo como integrantes o Conselho Nacional de Recursos Hídricos; os conselhos de recursos hídricos estaduais; os órgãos dos poderes públicos federal, estaduais e municipais cujas competências se relacionam com a gestão de recursos hídricos; os comitês de bacias hidrográficas; as agências de água; e as organizações civis de recursos hídricos nas quais se enquadram os consórcios intermunicipais de bacia.

Ao instituir as competências jurídicas, administrativas e financeiras voltadas para a gestão das águas, o Estado brasileiro priorizou as condições sistêmicas e institucionais sob as quais se dá o exercício da gestão dos recursos hídricos. A instalação da Agência Nacional das Águas e dos comitês de bacias, juntamente com os instrumentos de gestão de recursos hídricos, definidos pela Lei Federal  9.433/97, propiciou as condições ideais para a governabilidade dos recursos hídricos no Brasil. (PEREIRA, 2003)

Em Minas, a Lei Estadual 11.504/94 foi revogada pela Lei nº 13.199, em 29 de janeiro de 1999, instituída com base na Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433 de 8/01/1997).  A nova Política Estadual de Recursos Hídricos (13.199/99) promoveu melhor estruturação da disposição sobre o gerenciamento dos recursos hídricos, estruturas e organismos.

Segundo Fernandes (2009),  como âmbito específico de organização do Estado onde ocorrem os processos ambientais, os municípios tornaram-se locais de elaboração de políticas públicas, projetos participativos e decisões compartilhadas com a opinião pública. Isso é decorrente tanto das novas relações institucionais entre as esferas municipal, estadual e federal, quanto do espaço democrático criado com as comunidades locais e suas representações sociais e políticas. Contudo, a crescente autonomia e responsabilidade não implicaram em melhorias para dar suporte à execução das novas atribuições. (CARVALHO, 2007)

Os recursos humanos necessários para estruturar e viabilizar o pretendido na lei, por exemplo, ainda são insuficientes. Conforme o IBGE (2008), 43% dos municípios brasileiros possuem secretarias municipais de meio ambiente em conjunto com outros temas, enquanto apenas 13% possuem secretarias municipais exclusivas com estrutura na área de meio ambiente. Os municípios que possuem departamento, assessoria, setor ou órgão similar correspondem a 22%, e outros 22% não possuem estrutura específica.

Ainda no que diz respeito aos recursos humanos, segundo o IBGE (2008),  41.287 pessoas  possuem vínculo na área do meio ambiente nos municípios brasileiros, sendo 49% estatutários, 20% cargos comissionados, 13% sem vínculo permanente, 12% celetistas, e 6% estagiários, ou seja, 51% dos trabalhadores da área não são funcionários públicos.

Segundo Bresser Pereira (1998), o Estado moderno conta com quatro esferas de operação: o núcleo estratégico; a produção de bens e serviços para o mercado formado pelas empresas estatais; as atividades exclusivas que envolvem o poder de Estado; e os serviços não-exclusivos, sendo aqueles que o Estado provê, mas que também são oferecidos pelo setor privado e pelo setor público não estatal.

No domínio das atividades exclusivas, são criadas as “agências autônomas”, inteiramente agregadas ao Estado, onde um gerente executivo, nomeado pelo Estado, firmará um contrato de gestão. No que diz respeito aos serviços não-exclusivos, há três direcionamentos possíveis para estas atividades: ficarem sob o controle do Estado; serem privatizados ou serem financiadas /subsidiadas pelo Estado, mas controladas pela sociedade, isto é, serem convertidas em organizações políticas não-estatais. (BRESSER PEREIRA 1998)

Ainda, segundo Bresser Pereira (1998), as organizações sociais compreendem o setor público não-estatal, sendo estas as organizações não-governamentais (ONGs) autorizadas a receber dotação orçamentária do Estado que também utilizará o contrato de gestão. Porém, o gerente executivo será escolhido pelo conselho, cabendo ao Estado assinar os contratos de gestão e controlar os resultados. Os contratos de gestão, tanto das agencias, quanto das organizações sociais, devem prover os recursos de pessoal, materiais e financeiros, além de definir os indicadores de desempenho, qualitativos, quantitativos e os resultados a serem alcançados, acordados pelas partes.

Alguns estados têm buscado formas alternativas de gestão, transferindo responsabilidades para associações e fundações na forma de parcerias, para tornar mais ágil o atendimento das necessidades do público a que deve satisfação. No caso de Minas Gerais, o enquadramento dos cursos de água e o monitoramento da qualidade da água vêm sendo realizados pela Fundação Estadual do Meio Ambiente, e a outorga de direitos de uso dos recursos hídricos pelo Instituto Mineiro de Gestão das Águas. A legislação prevê que o enquadramento de cursos de água passará ser de competência das agencias de bacia à medida que forem implementadas.  (ALMEIDA et al, 2009)

No que diz respeito à gestão específica dos recursos hídricos, dos 5.564 municípios brasileiros, 3.332 participam de algum tipo de articulação intermunicipal no meio ambiente, o que corresponde a 60% do total de municípios. Dos municípios que apresentam articulação, 1.082 estão associados por meio de consórcios públicos, com o intuito de enfrentar problemas ambientais comuns; 2.467 participam de comitês de bacia hidrográfica; e 849 municípios participam de outros tipos de associação/parceria. (IBGE, 2008)

Especificamente nesta questão, do gerenciamento dos recursos hídricos, o desenvolvimento do novo modelo de gestão de políticas públicas, com a formulação conjunta de políticas e programas ambientais, tem possibilitado a ampliação da oferta de serviços por parte dos municípios, a flexibilização de contratação de pessoal, a realização conjunta de obras e prestação de serviços e atividades, tanto temporárias, como permanentes. (CARVALHO, 2007)

No entendimento de Philippi Jr. e Bruna (2004), a adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão permite a realização dos Planos de Bacias. Estes planos têm como objetivo articular as ações e melhor aplicação dos recursos financeiros. Isso também incentiva a formação de parcerias com a iniciativa privada para implementação das políticas públicas.

É através da criação de comitês e/ou consórcios que acontece de forma direta a participação dos usuários das bacias hidrográficas. Almeida et. al (2009) ressalta que o gerenciamento de uma bacia deve ser um processo decisório de negociação social, com a participação dos diversos setores da sociedade, com o intuito de planejar as intervenções na bacia hidrográfica.

De acordo com Carvalho (2007), os comitês de bacia são órgãos colegiados locais que atuam na bacia hidrográfica de sua jurisdição, cabendo-lhes articular a atuação das entidades envolvidas. Eles devem deliberar os conflitos relacionados aos recursos hídricos, além de aprovar e acompanhar o plano de recursos hídricos da bacia, sugerindo, as modificações cabíveis para o cumprimento de metas.

No entendimento de Cunha (2004) a diferença entre consórcio e convênio é que o primeiro é composto por diferentes espécies de empresas, enquanto o segundo é realizado entre empresas da mesma espécie. Assim sendo, os princípios e preceitos relativos aos convênios podem ser aplicados aos consórcios administrativos.

Segundo o IBGE (apud CARVALHO 2007), consórcio intermunicipal é um acordo firmado entre municípios para a realização de objetivos de interesse comum. Um dos principais motivos para se criar um consórcio é a carência dos gestores locais, tanto de capacidade instalada, quanto de recursos financeiros e humanos, frente ao desafio da descentralização. Outros motivos incluem a possibilidade de implementação de ações conjuntas, a possibilidade de articulação de pressão conjunta junto aos órgãos de governo e a capacidade de visão macro dos ecossistemas em termos de planejamento e intervenção.