Alejandro Gutiérrez S, Humberto Fontana, y Edgar Abreu O.
LA NECESIDAD DE LA RECONVERSIÓN DEL SISTEMA ALIMENTARIO VENEZOLANO (SAV) Y DE SU COMPONENTE BÁSICO : LA AGRICULTURA
AI igual que el resto de los componentes del SAV, la agricultura está obligada a reconvertirse. La primera razón que obliga a la reconversión de la agricultura venezolana se deriva de las características y nuevas realidades que imponen los entornos mundial y nacional, analizados en el capítulo anterior. En los años porvenir, la agricultura continuará desenvolviéndose en el marco de una economía más abierta, sometida a una mayor competencia, con restricciones de orden financiero y derivadas de los acuerdos comerciales que ha suscrito Venezuela, lo que impide subsidiar indiscriminadamente y apoyar como en el pasado al sector. Además, algunos análisis realizados (Tyers,1994), permiten prever que muchos de los bienes agrícolas con los cuales compite la producción nacional tenderán a disminuir sus precios reales, o en todo caso no se producirán los esperados incrementos de precios previstos como resultado de la instrumentación de los acuerdos de la Ronda Uruguay. En consecuencia, la agricultura venezolana está obligada a reconvertirse y a mejorar sus niveles de competitividad, para enfrentar con éxito el proceso de apertura y evitar ser desplazada por sus competidores.
Conviene definir lo que se entiende por reconversión y competitividad. Para Páez (1992: 53), la reconversión es «...un proceso permanente y cambiante; es un conjunto de programas, políticas y acciones que se producen a lo largo del tiempo con énfasis en distintos aspectos, con el propósito de alcanzar la competitividad requerida en el escenario internacional». En cuanto a la competitividad, ésta ha sido definida, de acuerdo con el nivel, por la Comisión Presidencial para la Competitividad Industrial (1991:2):»Competitividad a nivel de la empresa: entendida como la capacidad para captar mercados, mantenerse en ellos y ampliarlos en términos absolutos y relativos...Competitividad a nivel de país: expresada en su capacidad para colocar su producción de bienes y servicios en los mercados nacionales a internacionales bajo condiciones leales de competencia y traducirlos en bienestar para su población».
Sin embargo, la reconversión de la agricultura no debe concebirse única y exclusivamente como un proceso destinado a mejorar la eficiencia productiva y a apuntalar la competitividad. Es necesario que el proceso de transformación del aparato productivo agrícola este orientado a cumplir los objetivos que determinan la misión de la agricultura nacional. Así, la reconversión se concibe como un instrumento (no es un fin) que permitirá disminuir costos, mantener precios, calidad y niveles de rentabilidad que le aseguren a la producción nacional su presencia en los mercados internos y externos. Pero, por sobre todo, la reconversión debe ser considerada como uno de los principios básicos de la estrategia que le permita a la agricultura cumplir su misión.(10) La reconversión se concibe según Abreu, Gutiérrez, Fontana, et al.(1993 : 411-412) como... la necesidad que tiene la agricultura venezolana de avanzar en las modificaciones de su estructura productiva, de las tecnologías utilizadas, del tamaño (físico y económico) de las unidades de producción, de la capacidad de administración, etc., para adaptarse a la nueva situación de sus entornos y cumplir la misión propuesta (destacándose entre los objetivos de esta última alcanzar el nivel de eficiencia que le permita enfrentar con éxito el proceso de apertura, y garantizar precios racionales para los consumidores)... El proceso de reconversión agrícola deber hacer énfasis en el mejoramiento de los recursos humanos. En esta dirección debe hacerse esfuerzos para lograr la incorporación de personas jóvenes y con el nivel de capacitación adecuado, al proceso productivo...Debe otorgarse alta prioridad a la capacitación continua de los productores agrícolas y del
Una propuesta de misión de la agricultura venezolana ha sido sometida a la discusión nacional a través de los objetivos señalados por el equipo de investigación Universidad de Los Andes-Fundación Polar (Abreu, Gutiérrez, Fontana , et.al., 1993): a) elevar la contribución de la agricultura nacional a la satisfacción de la necesidad energética y nutricional de la población (autonomía del abastecimiento) de 53%, valor que alcanzó esta variable en 1992, a 74°/a para el año 2010. Se trata de alcanzar un nivel alto de autonomía con un abastecimiento plenamente suficiente para satisfacer la necesidad agregada de energía de la población; b) contribuir a reducir el nivel de inflación; c) contribuir al sostenimiento de las geo-economías que, a nivel regional, tienen en la agricultura su principal factor dinamizador; d) contribuir al mejoramiento de la balanza de pagos, aumentando las exportaciones y sustituyendo importaciones eficientemente. personal de asistencia técnica, incluyendo los aspectos que tienen que ver con la administración eficiente de las unidades de producción."
Debe tenerse presente, que el éxito de la reconversión agrícola no depende de las transformaciones que este sector por sí sólo realice. Como se ha expuesto anteriormente, hacer de la agricultura una actividad competitiva, requiere una profunda reconversión en los otros componentes y agentes del sistema y de los diferentes circuitos agroalimentarios. Entonces, la reconversión deber darse también entre los proveedores de la agricultura, tales como productores de insumos (fertilizantes otros agroquímicos, maquinarias y equipos), empresas de servicios, empresas de comercialización, instituciones financieras, agroindustria, importadores y exportadores a instituciones públicas y privadas que definen y ejecutan políticas relacionadas con lo agroalimentario. Es por ello que algunos autores consideran conveniente hablar de reconversión de las cadenas productivas agroindustriales (circuitos agroalimentarios), antes que de uno sólo de sus componentes (Avalos, Gutiérrez, 1993).
La reconversión también requiere (requisito indispensable) de una activa participación del Estado y de una transformación (reconversión) de sus estructuras para apoyar a las cadenas productivas. A partir de 1989, la adopción de políticas de ajuste de corte ortodoxo, se aplicaron bajo el concepto de que los procesos de apertura y los cambios en los precios relativos derivados de las devaluaciones y la disminución de las barreras al libre comercio, eran suficientes para asegurar que la asignación de recursos se dirigiera hacia aquellos rubros para los cuales el país tenía ventajas comparativas. Es decir, se pensaba que el nuevo entorno macroeconómico induciría por sí sólo una reconversión exitosa del aparato productivo agrícola (11). Sin embargo, la FAO (1992 :23), al examinar los procesos de ajuste en América Latina ha concluido que "La apertura comercial y la homologación de precios internos con los internacionales no parece una medida suficiente para estimular la producción agropecuaria y superar obstáculos estructurales vinculados a la estructura agraria, la tecnología, la infraestructura y las instituciones rurales existentes en la región. A la par que avanza la liberación de precios habrá que poner en marcha, políticas de inversión agropecuaria, de investigación y difusión tecnológica y de recursos institucionales."
HACIA LA RECONVERSIÓN DE LA INVESTIGACIÓN Y LA TECNOLOGÍA AGRÍCOLA
Así como la reconversión de la agricultura venezolana no será posible sin la presencia activa del Estado venezolano, ésta tampoco podrá darse sin una acción clara y efectiva de los centros de investigación y desarrollo (públicos y privados) vinculados a la agricultura y a la cadena productiva agroalimentaria, así como en las instituciones que permitan difundir a incorporar progreso técnico en las unidades de producción . Pero, la efectividad de la contribución que puedan hacer éstos al proceso de reconversión agrícola, dependerá dé que ellos también se reconviertan.
Cualquiera que sea la definición que se adopte para caracterizar la reconversión de la agricultura venezolana, tiene como requisito indispensable (aunque no suficiente), modificar las tecnologías que han venido siendo utilizadas o crear otras que las substituyan, teniendo en cuenta que los beneficiarios de la investigación agrícola, deben ser en primer lugar los productores agrícolas, y por lo tanto, los espacios físicos en los cuales ejercen su acción: un todo orgánico y funcional: la unidad de producción, "...con toda la maraña de interrelaciones biológicas, agroeconómicas y sociales que los conectan con el ecosistema y con todo el aparato productivo del país."(Fontana, 1983)
Existen algunos indicadores que muestran cómo a partir de 1989, la agricultura venezolana inició un proceso autónomo de reconversión, a un elevado costo en términos de disminución de la producción y del empleo. Este resultado se explica, entre otras razones, porque no hubo una estrategia clara y efectiva por parte del Estado, ni el financiamiento suficiente que permitiera apoyar y orientar las transformaciones requeridas por el aparato productivo agrícola. Entre los indicadores que permiten sustentar la afirmación de que el proceso de reconversión se inició, se encuentran: el incremento en el valor agregado real por hectárea cosechada, los aumentos de los rendimientos por hectárea cosechada de algunos rubros básicos (arroz, maíz, sorgo, girasol, papas y otros), el mejoramiento de la productividad media del trabajador agrícola, la mayor selectividad de las tierras incorporadas a la producción (disminución de la superficie sembrada en general , y en particular de rubros para los cuales el país tiene pocas ventajas competitivas), los cambios en la estructura de la producción (por ejemplo, el caso de los cereales donde ha aumentado la importancia relativa del arroz y disminuido la de maíz y sorgo), el use más racional de los insumos y agroquímicos (por ejemplo se observó una fuerte disminución de la cantidad de fertilizante utilizado por hectárea cosechada, en relación con los niveles de 1988), el aumento de las exportaciones agrícolas y agroalimentarias, el menor componente importado por unidad de producto real obtenido, etc. Para más detalles véase Gutiérrez (1994, 1995).
Para alcanzar los niveles de eficiencia requeridos por la nueva situación, es preciso que se garantice el cumplimiento de la misión de la investigación agrícola:
“...contribuir a la creación de nuevos conocimientos que permitan incrementar significativamente y de manera sostenida el ingreso neto de los productores agrícolas, es decir, maximizar la ganancia por hectárea”. (Fontana et. al., 1994) (12).
En el pasado, los precios agrícolas estaban determinados fundamentalmente por la acción del Estado mediante la implementación de políticas de precios mínimos, los cuales, en constante aumento pretendían balancear los efectos negativos del alza continua de los costos de producción sobre la rentabilidad del negocio agrícola. AI desaparecer las políticas de protección indiscriminada de los mercados, de subsidios a los insumos y precios controlados de los productos agrícolas, los productores sólo podrán enfrentar el reto de la competitividad manejando las variables sobre las cuales pueden actuar: los costos y los rendimientos. Esto se debe a que carecen de influencia para incidir en el establecimiento de los niveles de precios de sus productos, los cuales están y estarán cada vez más condicionados por los precios de sus competidores (importaciones)
Es preciso insistir en la necesidad, cada vez más perentoria, de incrementar la productividad, no solamente en cuanto se refiere a los rendimientos físicos de los cultivos o productos por unidad de superficie, sino a la disminución de los costos de producción, así como en la obligación de considerar los factores económicos en la formulación y evaluación de los programas de investigación.
La importancia de considerar los aspectos económicos en la planificación y evaluación de la investigación agrícola no es nueva. Ya entre la segunda y la cuarta década de este siglo, la Sociedad Nacional de Agricultores de Chile, por iniciativa de Enrique Matte, uno de sus principales talentos propulsores, se logró que a la labor de la Estación Experimental y del Instituto Biológico se le agregara la economía agrícola "...incorporando en forma visionaria el concepto económico en la investigación agrícola". (Elgueta, 1967) .
Más adelante el mismo autor expresa que "...se acepta que la función del investigador agrícola es de carácter social, lo que implica obligación detener metas precisas que impliquen servicio a la comunidad."..." Si la investigación, "...a pesar de resultados favorables no logra influir en forma notable en el mejoramiento de la productividad, puede llegar a producirse una reacción negativa". (Elgueta, 1967).
En relación al mismo tema de la función económico social de la investigación agrícola, y específicamente sobre la intervención de los sectores públicos y privados, la generación de las innovaciones tecnológicas y las consecuencias del cambio técnico, Herruzo (1989), arriba a importantes conclusiones que se resumen seguidamente.
Se reconoce que a pesar de que la inversión privada en investigación agrícola ha venido creciendo, "...el sector público deberá continuar desempeñando en el futuro un amplio y destacado papel en el fomento y desarrollo de la investigación". La justificación que da el autor para el necesario empleo de fondos públicos reside principalmente en la estructura productiva del sector agrícola, relacionada con el tamaño pequeño de las explotaciones y la carencia "...de los recursos y la capacidad suficientes para soportar el nivel de inversión y riesgo asociados con la mayoría de las investigaciones."
En este sentido cabe señalar que cada día, ante las dificultades presupuestarias del sector público venezolano, se hace más importante el concurso de las organizaciones no gubernamentales (ONG) sin fines de lucro, especialmente las Fundaciones, cuya contribución ha sido de gran valor en el campo de la investigación agrícola, comenzando por las fundaciones pioneras (Rockefeller, Kellog, Ford, etc.) y otras instituciones de composición mixta que aquéllas generaron, como el Grupo Consultivo Internacional de Investigación Agrícola (CGIAR), el cual sigue prestando un enorme apoyo en ese campo. Otra de las causas mencionadas por el autor citado para la obligatoria permanencia del sector público, reside en la naturaleza del producto o resultado de la investigación. "Gran parte de esos conocimientos pueden ser considerados como bienes públicos...que al no poder ser incorporados con facilidad a un producto físico, una vez generados se encuentran a la libre disposición de cualquiera. De esta última consideración se excluyen, lógicamente, los resultados por efecto de tecnologías mecánicas o químicas y los de la biotecnología, ya que esas inversiones"...pueden ser recuperadas con relativa facilidad por las empresas innovadoras." (Herruzo, 1989).
Según el autor, por el lado de la oferta, los factores que la condicionan son: a) el acervo científico tecnológico nacional; b) los recursos financieros, físicos y humanos disponibles; c) el acceso a las investigaciones internacionales. En cuanto a la demanda, ésta dependerá de "...la necesidad de impulsar el cambio técnico en la agricultura en respuesta a una creciente demanda de productos agrícolas en condiciones cada vez más favorables. La interacción de estos factores de oferta y demanda con las estructuras de decisión político administrativas existentes en cada país, llevará en última instancia al establecimiento de las diferentes estrategias nacionales de investigación y en consecuencia a la configuración de la vía de cambio técnico adoptada".
Según Herruzo (1989), la hipótesis de Hayami-Ruttan, la innovación inducida explica el cambio técnico en la agricultura como endógeno al sistema económico, en vez de constituir "...un fenómeno autónomo respecto a las fuerzas económicas y sociales" y según aquella hipótesis "...la orientación óptima del cambio técnico en la agricultura es aquella que supone una respuesta dinámica a los cambios en las dotaciones relativas de recursos productivos y alas variaciones en la composición de la demanda final."
La situación actual de la agricultura venezolana ha experimentado drásticos cambios en las políticas de asignación de recursos. El proceso de reconversión al cual está sometida, debe producirse como respuesta dinámica a tales cambios y "...la consecución de rápidos avances en la productividad del sector agrícola depende de la capacidad de cada país para generar una tecnología agrícola ecológicamente adaptada y económicamente viable". (Herruzo, 1989)
Como ya se dijo, "... la función del investigador agrícola es de carácter social, to que implica obligación de tener metas precisas que impliquen servicio a la comunidad." (Elgueta, 1967). En ese mismo sentido expresa Herruzo (1989:116) que «la adopción de nuevas tecnologías más productivas produce desplazamientos hacia la derecha de la oferta agraria (El término «agrario» en España equivale a «agrícola» en Venezuela, por lo cual en este trabajo se utilizará este último.) y, consecuentemente, presiones a la baja de los precios. En la medida en que estas presiones se materializan, son los consumidores quienes, a largo plazo tenderán a percibir las mayores ganancias de la investigación, vía precios más bajos en los productos que habitualmente consumen...»
Respecto a la equidad de las tecnologías producidas en relación con el tamaño físico de las explotaciones, en Venezuela y mientras se logre establecer la superficie óptima de las unidades de producción, de acuerdo con las características agroecológicas, sociales y económicas de las regiones y sistemas agrícolas, las tecnologías deben ser, por lo menos neutrales respecto al status socio-económico de los productores y por ende a los tamaños de sus unidades de producción.
Adicionalmente cabe señalar que el carácter neutro de las tecnologías respecto al tamaño de las explotaciones cobra especial importancia si se considera que muchas regiones del país dependen, directa o indirectamente, de las actividades agrícolas y en todas coexisten unidades de producción con escalas de tamaño diferentes.
Pese a que en Venezuela sólo aproximadamente el 16% de la población se localiza en centros rurales (menos de 2.500 habitantes), su distribución espacial no es homogénea. Algunas regiones (Los Andes, CentroOccidental, NorOriental y los estados Apure, Guárico, Cojedes y Delta Amacuro) tienen cerca del 78% del total de la población rural y hay un predominio de la fuerza de trabajo rural dedicada a la agricultura (54%). (Abreu, Gutiérrez, Fontana et al. 1993).
"Las innovaciones tecnológicas no neutrales al tamaño de las explotaciones como los tractores de gran dimensión, las cosechadoras y los herbicidas han contribuido a fortalecer a las grandes explotaciones agrícolas en detrimento de las pequeñas y medianas que se han visto obligadas, en muchos casos a desaparecer" (Herruzo, 1989). Es cierto que en Venezuela nunca han predominado las "grandes explotaciones"(Lo cual no significa que no hubiesen existido o que aún existan latifundios, en el sentido que los caracteriza la Ley de Reforma Agraria, sino que se refiere al tamaño económicamente productivo de la mayoría de los rubros de la agricultura vegetal.), por lo menos en términos comparativos con otros países, pero es evidente que al finalizar la época de "bonanza rentística petrolera" y en consecuencia, al desaparecer los subsidios al crédito, a los insumos y a los productos agrícolas, aparece un nuevo país agrícola, en el cual cobra especial importancia que la tecnología sea efectivamente neutra respecto a los requerimientos de capital.
De acuerdo con algunos trabajos recientes que tratan de diagnosticar la situación del país en materia de investigación y tecnología agrícola (Arias, 1993; Avalos Gutiérrez, 1993; Abreu, Gutiérrez, Fontana et al., 1993), estas actividades se caracterizan por presentar entre sus problemas más importantes los siguientes:
A continuación se esbozan algunos de los principios básicos que deberán estar contenidos en dicha estrategia
Siguiendo a Avalos Gutiérrez (1993 : 383), se debe promover la creación de un sistema nacional de innovación (SNI) para cada uno de los circuitos agroalimentarios (cadenas agroalimentarias), en los cuales se concibe a la agricultura vinculada a los demás componentes y actividades de dicho circuito (aguas arriba y aguas abajo). El SNI hace referencia a
...un esquema de organización institucional que permite juntar distintas capacidades (informaciones, conocimientos, destrezas, equipos, recursos financieros, etc.) ubicadas en diferentes instituciones (laboratorios públicos, centros de investigación universitarios, entidades financieras, empresas de bienes de consumo, fabricantes de maquinaria, firmas de ingeniería, centros de información, etc.) a fin de hacer posible los procesos de innovación, en general de acumulación de capacidades tecnológicas...El SNI representa, institucionalmente hablando, un espacio abierto difícil de identificar como un sector, constituido por una amplia trama de relaciones que envuelve a instituciones tanto públicas como privadas, tanto locales como extranjeras, cuyas actividades generan, importan, modifican y difunden nuevas tecnologías.
En otras palabras, se trata de concebir el proceso de investigación, desarrollo y difusión de tecnología agrícola con una visión menos sectorialista, entendiendo que la creación y difusión de nuevas tecnologías agrícolas desborda el marco del sector. Actualmente el Grupo Estratégico Nacional del Agro (GEN) de CONICIT (1995), ha propuesto un sistema nacional de investigación y extensión agrícola capaz de contribuir al desarrollo sostenible de la agricultura.
La noción de SNI para la agricultura permite:
Deben crearse las condiciones para una intervención más activa del sector privado en la gestión y en el financiamiento de la investigación y difusión de tecnologías agrícolas. Tradicionalmente, la investigación agrícola en América Latina ha sido responsabilidad del sector público. Esto se ha debido, entre otras razones, a la poca capacidad que tienen las empresas agrícolas para financiar y mantener la investigación, al elevado margen de riesgo e incertidumbre y a la dificultad para apropiarse de los conocimientos generados por la investigación agrícola. Todo ello ha originado, que con muy pocas excepciones (tecnologías mecánicas, químicas y ahora algunos desarrollos de la biotecnología), la rentabilidad social de la investigación sea mayor que su rentabilidad privada. Entonces, en el caso de la agricultura, resulta mucho más sencillo compartir la conclusión a la que arribó Arrow (1962), hace ya mucho tiempo, cuando afirmó que la asignación óptima para la invención requiere que el gobierno, o alguna otra entidad no orientada por criterios de ganancias y pérdidas, financie la investigación y la invención. Arrow también concluyó que el gobierno debería asignar recursos para financiar la investigación hasta aquel punto en el cual el beneficio social marginal esperado, se iguale con el beneficio social en usos alternativos.
Sin embargo, bien se sabe que los recursos del gobierno venezolano son limitados y que los beneficiarios de la competitividad que promueve la incorporación de nuevas tecnologías serán el país, y por supuesto, los agentes privados a lo largo de las cadenas agroalimentarias. Resulta entonces conveniente, promover una participación más activa de los entes privados en el financiamiento y gestión de la investigación y difusión de tecnología agrícola. Para ello deberán tenerse en cuenta algunas experiencias en el país (PALMAVEN MIDA, ANCA, Convenio REUNELLEZ Fundación Polar, APROSCELLO, APROSCELLAC) y fuera de él (por ejemplo la experiencia de FEDEARROZ Colombia). Es conveniente también, examinar algunos mecanismos de financiamiento, como son la creación de Fondos para la investigación, financiados parcialmente por los productores agrícolas y agroindustriales. La mayor participación del sector privado en la gestión y en el financiamiento de la investigación agrícola y a lo largo del circuito, estimulará el desarrollo de investigaciones destinadas a resolver problemas concretos y urgentes, a la par que libera recursos para promover la investigación básica y con resultados de más largo plazo.
Dados los efectos nocivos sobre el medio ambiente y los problemas de competitividad que se generan como consecuencia de la adopción de paquetes tecnológicos basados en el usos intensivo de agroquímicos, de biocidas y de la mecanización; la investigación agrícola deber estar orientada a la creación y difusión de tecnologías basadas en un menor use de estos insumos (Arias, 1993). Este tipo de tecnologías no sólo servirá para promover una agricultura más sostenible sino que servirá para hacerla más viable desde el punto de vista económico, al racionalizar el use de insumos cuyos precios reales tienden a incrementarse, afectando negativamente la rentabilidad del negocio agrícola.
Se debe incorporar con carácter prioritario la evaluación y validación económica de los resultados de la investigación y de los nuevos paquetes tecnológicos. Esto se hace más necesario, en tanto que, en el futuro los insumos agrícolas difícilmente serán subsidiados como en el pasado y la apertura de la economía continuará. Por lo tanto, las nuevas tecnologías no deben conformarse con incrementar los rendimientos, pues estos mejoramientos deben ser acompañados con reducción en los costos por unidad producida, para poder apuntalar la competitividad de la agricultura nacional. Así mismo, es necesario incorporar la investigación social como instrumento esencial para apoyar los procesos de transferencia y difusión de tecnologías entre los productores.