ISSN 0798 1015

Vol. 41 (Nº 01) Año 2020. Pág. 12

Asociaciones Público Privadas asociadas al Ecoparque Selva Húmeda Tropical «Los Yarumos» analizando los factores de éxito y las lecciones aprendidas del caso: Manizales, Colombia

Public Private Associations associated with the Tropical Rainforest Ecopark «Los Yarumos» analyzing the success factors and lessons learned from the case: Manizales, Colombia

ESCOBAR, Diego A. 1 y MONCADA, Carlos A. 2

Recibido: 13/09/2019 • Aprobado: 04/01/2020 • Publicado 15/01/20

Contenido

1. Introducción

2. Metodología

3. Resultados

4. Conclusiones

Referencias bibliográficas

1. Introducción

Las Asociaciones Público Privadas (APP) han sido eficaces en el suministro de infraestructura pública y la adecuada prestación de servicios públicos  (Agrawal et al.,  , 2011; Chinyere & Xu, 2012; Fondo Multilateral de Inversiones, 2010; Grimsey & Lewis, 2002). Aunque en el mundo las APP son ampliamente conocidas, en Colombia es apenas un fenómeno reciente, esto tiene repercusión por la Ley 1508 de 2012 por la que se establece el Régimen Jurídico de las Asociaciones Público Privadas (República de Colombia, 2012). No obstante, en Colombia desde tiempo atrás han existido convenios entre el sector privado y público en la provisión de infraestructura y la prestación de servicios en el sector ecoturístico (Escobar et al., , 2003).

Esta investigación es llevada a cabo en la ciudad de Manizales, (fundada en el año 1849), localizada en la cordillera central de los Andes (2150 msnm) en el centro occidente de Colombia (Ver Figura 1). La ciudad alberga una población de 415.124 habitantes (Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 2017) registrando una densidad urbana de 110 hab. / Ha.  Su temperatura promedio es de 17 grados centígrados, encontrándose rodeada por páramos y nieves del Parque Nacional Natural de los Nevados, PNNN, en su parte alta y en su parte baja por la zona cafetera.

Figura 1
Localización geográfica de Manizales

Fuente: Los autores

Manizales integra nueve Ecoparques urbanos y semiurbanos en una iniciativa conocida como la Red de Ecoparques, en pro de estimular la creación de parques temáticos que se encuentren ubicados en áreas naturales que buscan el cuidado y mantenimiento para la biodiversidad, donde sólo se admite el uso recreativo, ecológico, turístico y de educación ambiental (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2001). En el contexto internacional a los Ecoparques se les conoce con el nombre de Áreas Naturales Protegidas, ANP. Como resultado de una asociación, claramente público – privada que se encuentra conformada por la Alcaldía de Manizales, la fundación Luker, el Programa de las Naciones Unidas (PNUD), y la Caja de Compensación Familiar de Caldas (CONFA), se llevó a cabo la construcción el Ecoparque de Selva Húmeda Tropical “Los Yarumos”, definido y priorizado por el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de la ciudad de Manizales a partir del año 2001 y ratificado por el POT vigente (Alcaldía de Manizales, 2017) donde se define como un área destinada para la conservación, recreación, turismo ecológico y educación ambiental de los habitantes.

De forma general, las APP se definen conforme al acuerdo contractual entre el sector público y privado que tiene por objeto proveer y/o administrar la infraestructura y los servicios públicos (Bel et al.,   2013; Grimsey & Lewis, 2004; Nissar, 2013; Schaeffer & Loveridge, 2002). Estas disponen de la capacidad, la experiencia y las habilidades con las que cuenta el sector privado para promover el abasto y expansión de la infraestructura a gran escala (Siemiaticky, 2011a, 2013), por medio de la firma de contratos establecidos a larga duración que incluyen gran inversión y el desarrollo de contextos que abarcan gran nivel de incertidumbre y cooperación o coproducción entre los actores públicos y privados (Cruz & Marques, 2013 ), en la cual los costos, riesgos y recursos de índole monetaria son cooperados para elaborar un producto o servicio (Greve & Ejersbo, 2002), o en los cuales se tiene como objetivo principal el incremento proveniente de la cooperación entre el sector público y sector privado (Wang, 2009). 

Con referencia a la ley 1508 de 2012 (República de Colombia, 2012) las APP se establecen como acuerdos de largo plazo entre dos entidades, una estatal y por otra parte, una persona natural o jurídica de derecho privado que se encarga de la provisión de bienes públicos y servicios que puedan ser vinculados, que además, involucre la trasferencia de riesgos entre ambos actores y los sistemas de pago que se encuentran asociados con la disposición presente y el nivel de infraestructura. En la literatura los estudios sobre APP versan sobre diversos temas, entre los cuales se encuentran: análisis y asignación de riesgos (Grimsey & Lewis, 2002; Li et al.,   2005; Cheung 2009; Meidute & Paliulis, 2011); financiación de proyectos (Agrawal et al., 2011; Benkovic et al., 2010; Chinyere & Xu, 2012) y factores de éxito en las relaciones entre el sector público y privado, por ejemplo, en el sector ecoturístico (Dulaimi et al., , 2010; Franco & Quintela, 2013; McCool, 2009; Wilson et al.,  2009).

Es latente que existe una necesidad de la existencia de un marco legal acorde que permita reducir los riesgos contractuales en la implementación de las APP (Meidute & Paliulis, 2011), entendiendo que en las fases iniciales del proyecto la asignación de éstos es de suma importancia (Grimsey & Lewis, 2002; Li et al., 2005) para el éxito del proyecto inclusive en el desarrollo de proyectos de capital (Cheung 2009). Según Agrawal et al. (2011) los inconvenientes que presentan las APP en cuanto a financiación están dados por políticas sectoriales y marcos normativos, estos están relacionados directamente con el interés que tiene el inversionista privado para una APP que depende de la tasa de retorno y el riesgo del proyecto (Benkovic et al., 2010). Lo anterior es base para afirmar que cuando se habla de APP el incremento de los gastos de capital e inversión es el equivalente dado por la eficacia, competencia y ventajas del acuerdo (Chinyere & Xu, 2012).

Ahora bien, por ejemplo en Australia, son factores de éxito en la gestión urbana ecoturística, el carácter de los operadores privados y su pericia intra-empresarial para elaborar algún trabajo en la estructura burocrática del aliado público (Wilson et al., 2009); Para otro países como Portugal se tiene como factores de éxito, el poder de la verdad, la elección de los participantes y el compromiso que estos adquieren con los objetivos de la alianza y la relación con los Stakeholders (Franco & Quintela, 2013); y para Emiratos Árabes Unidos, el apoyo político y contar con un fuerte consorcio privado (Dulaimi, et al., 2010). Los trabajos investigativos mencionados estudian las relaciones entre el sector público y privado para lograr un turismo sostenible en áreas naturales protegidas, para lo cual, indica McCool (2009), se requiere un intercambio entre dos objetivos: 1) proteger los valores claves de la preservación y 2) permitir el acceso a visitantes para disfrutar y apreciar estos valores. 

Estos estudios se han realizado en países diferentes al contexto de América Latina.  Por tal razón se justifica la realización de este trabajo en el sector ecoturístico, de reconocida consideración estratégica para el avance social y económico de Colombia (Departamento Nacional de Planeación, 2005). Cabe resaltar que la decisión de realizar un proyecto por medio de una APP no garantiza su éxito, ya que dicha modalidad de gestión urbana, influye de forma directa en el desarrollo y planificación de una ciudad, debiéndose conocer las políticas empleadas en la gestión del transporte y la disposición espacial de actividades (Hasibuana et al.,   2014). La APP que generó el proceso de gestión urbana y ecoturística para la creación del Ecoparque los Yarumos fue exitoso en la etapa de construcción, no obstante, estos logros iniciales no han correspondido a los resultados encontrados durante la etapa de operación.  

En tal sentido, la presente investigación busca identificar los sucesos acontecidos, señalando los factores de éxito y las lecciones relacionadas con la gestión urbana que opera como una Asociación Público Privada en la construcción y operación del Ecoparque de Selva Húmeda Tropical “Los Yarumos” en la ciudad de Manizales, Colombia. Luego de la breve introducción, este artículo describe la metodología utilizada, posteriormente, se ilustra el estudio, luego se presentan los principales resultados y discusión, para finalizar con las principales conclusiones y respectivas referencias.

Para los propósitos de esta investigación, se ha utilizado la metodología del Caso de Estudio con el fin de alcanzar la máxima comprensión del caso sin la necesidad de fundamentación teórica ni hipótesis previas, además, sin tener control sobre los eventos ocurridos y estableciendo que el fenómeno se encuentra dentro de un contexto real (Yin, 2014).

Como se ilustra en la figura 2, el caso de estudio inicia con la identificación de la problemática de la realidad observada, se complementa con la revisión de la literatura, la aplicación de estrategias para la recolección de información y el análisis respectivo de las evidencias empíricas y teóricas buscando determinar los problemas y las oportunidades que existieron y de esta manera, analizar la situación, generar y evaluar cursos de acción alternativos y recomendar e implementar un plan de acción, producto de los resultados y las conclusiones del estudio (Richard Ivey School of Business).

Figura 2
Metodología
Diagrama de flujo

Fuente: adaptado de Muñoz C (2011)

A partir de la evidencia empírica de la asociación público privada se construyó el caso de estudio para la construcción del Ecoparque de Selva Húmeda Tropical Los Yarumos, (Escobar et al., 2003) y de un proceso de recolección basado en entrevistas en profundidad aplicado a expertos de los sectores público y privado que han participado en la creación y operación de esta alianza. Adicionalmente, se realiza también un análisis geográfico de cómo la población refiere serias dificultades para acceder a esta infraestructura. Se aporta información histórica necesaria para tener un mayor conocimiento de los factores de éxito y las lecciones estudiadas en la gestión de las APP para el sector ecoturístico, realizando una comparación entre los resultados obtenidos desde el planteamiento inicial hasta la situación actual del caso en estudio.

2.1. Caso de estudio

Según el estudio realizado en el año 1997 por la Fundación Luker y la Universidad de Caldas, teniendo en cuenta los indicadores de calidad que fueron propuestos por la UNESCO (Escobar, et al., 2003) se hizo necesario la generación de espacios aptos para la recreación y el turismo debido a que el valor cualitativo de las áreas recreativas existentes no satisfacían las necesidades de la población en la ciudad de Manizales. A partir de esta necesidad identificada y del valor mundial turístico adquirido por la naturaleza y el ecoturismo, se planteó el proyecto de la construcción del Ecoparque de Selva Húmeda Tropical “Los Yarumos” para desarrollar actividades deportivas, recreativas, culturales, lúdicas y educativas, muy ligado a las condiciones paisajísticas, ambientales y naturales de la ciudad.

Para el año 1999 un conjunto de personas llamadas “Amigos por Caldas” comenzaron un proceso de sensibilización de la iniciativa con la comunidad en busca de apoyo institucional y económico.  Como resultado, se emprendió el proyecto con el apoyo del gobierno local y la empresa privada.  En el año 2001, se definieron los términos de un acuerdo inicial entre la Fundación Lúker y la Alcaldía de Manizales para los estudios y diseños del proyecto. Posteriormente, se vincularon al proyecto el PNUD y el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Proyectos de Manizales (INFIMANIZALES). Aunque el principal propósito de esta APP fue la construcción del Ecoparque “Los Yarumos”, poco a poco se fue descubriendo que el resultado más importante sería convertirse en un proceso piloto de vinculación de actores de diversos sectores para el desarrollo social en Colombia a través de la educación ambiental y la proyección comunitaria. De esta manera, en un bosque secundario de 53 hectáreas de selva húmeda tropical de baja montaña, después de un proceso de construcción, sensibilización comunitaria y educación ambiental, fue entregado de manera exitosa el Ecoparque “Los Yarumos” a la población de Manizales el 17 de noviembre de 2002. El Ecoparque “Los Yarumos” se constituye en un sitio de conocimiento de fauna y flora de la región; además, uno de los mejores miradores de la ciudad, (Ver Figura 3).   

Figura 3
Vista panorámica del
Ecoparque Los Yarumos

Fuente:  Los autores

El Ecoparque consta de senderos de observación para avistamiento de aves, salas para charlas didácticas sobre el ambiente, vivero, zona de camping, casa para el guardabosque, áreas para prácticas al aire libre como Torrentismo, paso por el puente tibetano, Canopy, Barranquismo, Escalada, deportes y juegos infantiles.  También ofrece diversos servicios como biblioteca, módulos para ventas de alimentos y artesanías, cuenta con una sala de cine en tercera dimensión y estacionamiento. Cuenta con una estación terminal del cable aéreo para acceso al Ecoparque (Ver Figura 4).

Figura 4
Terminal cable aéreo en el sector
las palmas de la ciudad de Manizales

Fuente:  Los autores

Así mimo, como se observa en la figura 5, la ubicación geográfica del Ecoparque debería tener una relación directa con la red de infraestructuras de transporte de la ciudad de Manizales, no obstante, se identifica de forma preliminar, una gran desarticulación del Ecoparque con la red vial principal, así como la ausencia de infraestructura de transporte público que permita llegar hasta el Ecoparque de forma sencilla y rápida, a pesar de contar, como se ilustra en la figura 4, con un cable aéreo que fue construido, pero que poco tiempo después,  quedó fuera de operación por motivos técnicos.

La red de infraestructura proporciona las características de accesibilidad para determinados sectores de la ciudad en relación con lo mencionado anteriormente, para este caso de investigación, el Ecoparque “Los Yarumos”, encontrando que éste término en su definición más conocida, “The potencial of opportunities for interaction”, está íntimamente implicado con el desarrollo de los diferentes usos de suelo (Hansen, 1959). Es entonces menester proveer unas adecuadas opciones para el acceso a la infraestructura como la analizada en esta investigación, se valora el conocer cómo la infraestructura del transporte actualmente permite que la población alcance dichos nodos de actividad (Geurs & Ritsema van Eck, 2001).

Figura 5
Localizacion Geografica de"Los Yarumos"

Fuente:  Los autores

Después de realizado el análisis de accesibilidad territorial se presentan en la Figura 6 los resultados obtenidos hacia el Ecoparque los Yarumos, en la cual se enseña a intervalos de tiempo de 5 minutos el comportamiento de las curvas de tiempo medio de viaje, es posible apreciar que gran parte de la ciudad logra acceder al Ecoparque en un tiempo medio de viaje menor a los 50 minutos, valor razonable al considerar las condiciones topográficas y de extensión vial para ciertos sectores del municipio. Adicionalmente se evidencia un máximo de tiempo de viaje de 110 minutos localizado en el sector Nor-occidente de la figura hacia el barrio la Linda.

En la Figura 7 se presenta la distribución en porcentaje de cobertura de población y la cobertura de área urbana; es posible apreciar que el 50% de la población lograría llegar a dicha infraestructura en un tiempo medio de viaje cercano a los 30 minutos, así mismo, se observa que el 90% de la población de la ciudad lograría llegar hasta el Ecoparque si invierte unos 45 minutos de tiempo medio de viaje. Haciendo un análisis de dicha cobertura poblacional según los estratos socioeconómicos se ha comprobado que son precisamente los estratos más altos (5 y 6) los que podrían alcanzar dicha infraestructura en menores tiempos medios de viaje.

Figura 6
Curvas de Accesibilidad Geográfica
hacia el Ecoparque los Yarumos

Fuente:  Los autores

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Figura 7
Porcentaje de Cobertura Acumulado para
Población y Área Hacia el Ecoparque los Yarumos

Fuente:  Los autores

3.1. Factores de éxito

Se identificaron cuatro factores de éxito principales, los cuales se relacionan directamente con la etapa de construcción:

1. Logro de los objetivos iniciales y cumplimiento de las responsabilidades de cada uno de los actores de la APP: ya que la voluntad política más el aporte financiero y el compromiso institucional de los actores hicieron realidad esta iniciativa social; lo anterior fue potenciado con la participación activa y el debido cumplimiento de roles y responsabilidades, acrecentando la confianza y fortaleciendo los vínculos de cooperación necesaria para la ejecución del proyecto.

2. Adecuado proceso de licitación, ejecución y monitoreo de la construcción del Ecoparque: luego de contratar los estudios de ingeniería y arquitectura se obtuvieron las licencias de urbanismo, ambiental y de construcción sin haberse reportado retrasos. Se conformó un equipo calificado en las áreas medioambientales, estructurales, hidrosanitaria, eléctrica, topográfica y de movimiento de tierra, contratándose con las comunidades aledañas, el personal que estaría involucrado en las obras de construcción del proyecto. Desde el sector público se trabajó en la interventoría del proyecto y en acompañar los procesos de formación y capacitación de todo el personal involucrado.  Desde el lado privado se trabajó en la gestión de los estudios y diseños, la coordinación del proyecto y la financiación de recursos. Ambos, sectores público y privado, participaron en los procesos de monitoreo, seguimiento y evaluación del proyecto.  El PNUD, en su calidad de facilitador internacional, participó en la gestión de recursos financieros, la asistencia técnica y la continuidad de la gestión gubernamental.

3. Participación de la comunidad en los procesos de educación ambiental y sensibilización comunitaria: a través de éstos se difundieron las enseñanzas ambientales en las comunidades aledañas al Ecoparque y al público visitante a través de la conformación de redes ambientales. El proceso de sensibilización comunitaria, dirigido a la población directamente beneficiaria, contó con la participación de autoridades gubernamentales, la Iglesia y la Academia. Como resultado se logró obtener el apoyo y compromiso de toda la comunidad en el proyecto.

4. Consolidación del Sistema Municipal de Áreas Protegidas: A partir de la construcción del Ecoparque “Los Yarumos” se consolidó la idea de un sistema municipal de áreas protegidas para la ciudad, integrado por un anillo de Ecoparques alrededor de ésta, iniciativa conocida como la Red de Ecoparques Urbanos de Manizales.  Así mismo, la experiencia “Los Yarumos” fue aprovechada para crear el programa “Guardianes de las Laderas”, en busca del cuidado y el adecuado mantenimiento de las laderas como mecanismo para la prevención de desastres por deslizamiento ante eventualidades climáticas, bastante frecuentes en épocas de lluvia.

3.2. Lecciones aprendidas

Realizando un análisis a futuro se observa que las amenazas y debilidades encontradas durante el transcurso de la fundación de las APP  se cumplieron en el tiempo (Escobar et al., 2003). Los expertos consultados indicaron que a partir del momento de la inauguración del Ecoparque ha habido continuas dificultades relacionadas con la operación y accesibilidad que se configurarían como lecciones aprendidas. Éstas son:

1. Limitada voluntad política por parte de diversos administraciones públicas: debido a la alteración en las políticas propias de administración pública, la discrepancia existente entre los ritmos de trabajo y el analizado incumplimiento de las responsabilidades y papeles para cada ejecutante, lo que generó un decrecimiento en la confianza e institucionalidad que durante la etapa de creación de las APP y construcción del Ecoparque se había logrado fortalecer. Con el paso del tiempo el asociado encargado del sector privado se ocupó únicamente de la operación del Ecoparque. 

2. Insuficiente apropiación de los recursos destinados para el funcionamiento del Ecoparque: tradicionalmente presentó déficit debido a que los recursos obtenidos para el sector público se hicieron cada vez más escasos. El déficit por parte de operación encontrado tuvo que ser disimulado en varias ocasiones con incrementos en el presupuesto de inversión. Así mismo, una limitada gestión de los recursos para proyectos nuevos de infraestructura y recreación dio paso a experimentar un retardo en los planes para la renovación de atracciones lo que causó incumplimiento en la ejecución de los objetivos de funcionamiento del Ecoparque.

3. Menoscabo en las asociaciones existentes del sector público y sector privado: dado por la variabilidad unilateral por parte del sector público en el funcionamiento del Ecoparque, donde no se buscó solución a los problemas de fondo generando un agravamiento de la situación, además, se presentó un agotamiento de carácter institucional causando un incremento de la crisis y detrimento entre las relaciones de los actores públicos y privados que causó la salida del sector privado. Han sido diversos los intentos y el trabajo por arreglar la situación, como por ejemplo, proyectos de inversión de nuevos atractivos y la retoma de la operación del Ecoparque por parte del gobierno local, dando un enfoque primeramente a la prestación de servicio público en la ciudad.

4. Ausencia de planificación y gestión urbana en términos del desarrollo de infraestructuras del transporte: que permita conectar los diferentes sectores de la ciudad con el Ecoparque.  Por ejemplo, se tiene que el Ecoparque se encuentra desarticulado de la red de transporte público colectivo urbano, tanto que una persona que desee llegar en este medio de transporte, debe caminar 717 metros a lo largo de pendientes promedio del 8.5%; así mismo, a pesar de que existe un cable aéreo (745 metros de longitud) (Escobar & García, 2012) que conecta uno de los sectores de mayor actividad comercial de la ciudad, éste no funciona aproximadamente hace 5 años y actualmente es una infraestructura que no presta ningún servicio a la comunidad.

Las Asociaciones Público Privadas se presentan como una opción eficaz para el abasto de infraestructura pública. Sin embargo, el desarrollo y la operación de la infraestructura requieren el cuidado por parte del sector público y sector privado en la dirección de la alianza (Austin et al.,  2005). Este es el caso del funcionamiento del Ecoparque “Los Yarumos” en el cuál las asociaciones existentes entre los sectores público y privado se perjudicó por la variación de política administrativa por parte del actor público, además, recursos limitados para el funcionamiento y la supresión de la institucionalidad y confianza en la administración de la alianza.

Los factores de éxito que se dieron en la etapa inicial de construcción del Ecoparque contrastan a través de las dificultades encontradas en su operación.  Mientras por un lado, los objetivos iniciales del proyecto y las responsabilidades de los agentes locales se cumplieron; por otro lado, la infracción en los roles y responsabilidades establecidos inicialmente, la divergencia presentada en los ritmos de trabajo por cada uno de los actores, la endeble gestión de recursos públicos en las nuevas obras planteadas de infraestructura,  la ausencia de una planificación y gestión urbana en materia de infraestructura de transporte, terminaron por debilitar las APP y por lo tanto, el funcionamiento del Ecoparque.

El fortalecimiento de la alianza y las lecciones aprendidas en tema de gestiones de fututas APP en relación al sector ecoturístico dependerá del fortalecimiento por parte del sector público en relación a la voluntad institucional y política y la gestión por parte del sector privado, la adecuada planeación financiera que asegure la sostenibilidad y el desarrollo en el funcionamiento del Ecoparque.

Así mismo, realizar inversiones en términos de infraestructura de transporte para la ciudad de Manizales permitirá que ciudadanos y visitantes accedan de forma cómoda y rápida a los servicios prestados por el Ecoparque.  Esto conduciría al gobierno local a analizar de forma particular la operación del Ecoparque y las políticas establecidas en el Plan Maestro de Movilidad y en el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad.

4.1. Investigaciones futuras

Importante e interesante avanzar en esta línea de investigación sobre los factores de éxito y las lecciones aprendidas en otras áreas naturales protegidas que hacen parte de la Red de Ecoparques de la ciudad de Manizales, obteniendo información valiosa para comparar y contrastar con otras experiencias en el sector ecoturístico en Colombia y  América Latina. Así mismo, valdría la pena analizar la ubicación geográfica de todas a las áreas protegidas de la ciudad de Manizales, con el fin de saber en qué sectores se debe priorizar la inversión en infraestructura municipal con el fin de lograr un acceso más rápido a ciudadanos y visitantes.

4.2. Agradecimientos

Agradecimientos muy especiales a los expertos que participaron en el estudio: Dr. William Naranjo Quintero, Dr. Ana María González, Dr. Alejandro Callejas Trujillo; así mismo, se agradece a los estudiantes pertenecientes al Grupo de investigación en Movilidad Sostenible de la Facultad de Ingeniería y Arquitectura de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Manizales. Se agradece a los pares académicos asignados por la Revista Espacios [3].

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2. PhD en Ingeniería. Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá, Facultad de Ingeniería, Departamento de Ingeniería Civil y Agrícola, Programa de Investigación en Tránsito y Transporte –Bogotá, Colombia. camoncadaa@unal.edu.co