ISSN 0798 1015

Vol. 40 (Nº 20) Año 2019. Pág. 10

Modelo prospectivo de gestión ambiental con enfoque multidimensional para los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales

Environmental management model with prospective approach for Municipal Autonomous Governments

CEVALLOS, Gabriel E. 1; SANCHEZ, Verónica B. 2; ORDOÑEZ, Carlos R. 3

Recibido: 31/01/2019 • Aprobado: 22/05/2019 • Publicado 17/06/2019

Contenido

1. Introducción

2. Materiales y métodos

3. Resultados y discusión

4. Conclusiones

Referencias bibliográficas

1. Introducción

El término medioambiente o ambiente, es entendido como el sistema de elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos con que interactúa el ser humano, a la vez que se adapta al mismo, lo trasforma y lo utiliza para satisfacer sus necesidades (Gómez Luna et al., 2009).

De forma general se reconoce la gestión ambiental como un proceso orientado a resolver, mitigar y/o prevenir los problemas de carácter ambiental con el propósito de lograr un desarrollo sostenible, entendido este como aquel que le permite a los humanos el desenvolvimiento de sus potencialidades y de su patrimonio biofísico, cultural y económico, garantizando su permanencia en el tiempo y el espacio (Asamble Nacional del Ecuador, 2008; Acosta García & Cosano Delgado, 2009; Negrín & Martínez, 2011; Ramírez, Sao Rodríguez, & Rodriguez, 2012; Santillán Egas, 2012; Jiménez Jiménez & Vargas Camacho, 2013; Giutta & Rosa, 2013; Cañizares, 2014). 

La conceptualización de la gestión ambiental vista desde un enfoque multidimensional de gobierno – entorno como apoyo a la competitividad territorial es per se indispensable para la ciencia (Zapata, 2007; Asamble Nacional del Ecuador, 2008).

Existen propuestas de escasa calidad sobre estudios técnicos, económicos, sociales, culturales, multidisciplinares y ecológicos, en múltiples dimensiones relacionadas con la gestión ambiental en los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) (Barcellos, 2010; Jiménez Motoche, 2015; Cevallos, 2015), no consideran una estrecha relación con la ciencia, la técnica, la lógica, la conveniencia social y el establecimiento de metas para garantizar el desarrollo local sostenible (Caro, Salvador, & Garmendia, 2010), en las que sea relevante la conservación ambiental y la responsabilidad social (Montes, 2008).

Existen pocos modelos explicativos, claros y definitivos sobre una buena gestión en especial en la dimensión ambiental (Red de desarrollo sostenible de Colombia, 2014; Fuente, Tagle, & Hernández, 2015). 

Todos los modelos acumulados sobre gestión ambiental presentan carencias e interrogantes, hasta el punto de que algunos autores, concluyen que hasta la fecha no se ha desarrollado un modelo que integre eficientemente todas las dimensiones del desarrollo sostenible (Montes, 2008; Barcellos, 2010; Cevallos, 2015), Así, entre los modelos de gestión ambiental, destacan los que se ocupan de la gestión urbana, entre ellos pueden mencionarse al menos 26 que de manera general, plantean objetivos diversos: unos proponen conceptos de regulación que permiten la comparación de diferentes programas medioambientales desde un punto de vista de la eficiencia; otros se enfocan en la Economía Ambiental, teórica y política, algunos modelos utilizan el análisis envolvente de datos (DEA) (Courcelle, Kestemont, & Tyteca and M Installe, 1998), en función de la eficiencia técnica y productiva de los servicios de recolección de desechos a nivel de municipios (Höh, Score, & Seibel, 2002).

Existen modelos que privilegian indicadores de ecoeficiencia a partir de indicadores de eficiencia productiva a nivel de gobierno (Ekins, 2005), con acercamiento a la nueva economía institucional, con énfasis en el análisis del sector industrial (Maxime, Marcotte, & Arcand, 2006), utilizando el nivel nacional con análisis sectorial (Observatorio del Caribe Colombiano, 2013). Otros proponen un nuevo acercamiento para medir las contribuciones de las empresas al desarrollo sostenible, más allá de la ecoeficiencia, elaborando información primaria sobre la gestión de residuos locales a este nivel (Cevallos, 2015).

Utilizando como unidad de gestión el municipio, se han analizado factores explicativos de los gastos en que incurren los municipios por el servicio de residuos sólidos urbanos; planteándose así las nuevas direcciones, motivos e implicaciones económicas de la ecoeficiencia, estableciendo incluso indicadores de ecoeficiencia para la agricultura y sector alimentario.

El análisis realizado de la revisión y valoración de 26 modelos de gestión ambiental utilizados desde 1998 hasta 2013, entre los que destacan los modelos de Prado et al. (2011), y del Observatorio del Caribe Colombiano (OCC, 2013), permite agruparlos considerando el uso de sistemas de gestión que responden a la Gestión de la Calidad Total (GCT) (Cevallos, 2015).

Estos modelo pueden agruparse en: grupos empíricos (65%) y teóricos (35%); en los primeros consideran al municipio como unidad de gestión ambiental, de aquí el peso que le dan a la gestión urbana, mientras los teóricos muestran independencia de la unidad que desarrolle esta competencia.  Los modelos pueden además responder a otra clasificación basada en indicadores: ambientales, sociales, de eficiencia productiva, ecoeficiencia, de input u output, o económicos, entre otros (Cevallos, 2015). La mayoría de los modelos analizados utilizan indicadores ambientales (30%) y económicos (26%), siendo los sociales menos utilizados en los primeros 23 modelos analizados.

Un modo de encarar una actitud proactiva respecto al ambiente, lo constituye la adopción de un Sistema de Gestión de la Función Ambiental integrado a una Gestión Global de la organización, ejecutada con la Filosofía de la Gestión de la Calidad Total a la Medida (GCTM) (Prando, 1996).

Esta visión ha sido retomada en los modelos donde se comparte la excelencia con la calidad total (Prado, Blanco, & Diez, 2011), en los que se parte de tres modos de ver la gestión ambiental: unida a los costes, a la mejora de la calidad y al compromiso con la excelencia, lo que depende del liderazgo y la madurez de la organización y sus actores.

En Ecuador la gestión ambiental se aborda de manera parcial sin considerar suficientemente todas las dimensiones del desarrollo que permitan una definición cualitativa que sea consistente con la sostenibilidad. Por otra parte, las propuestas metodológicas revisadas, no aportan un método que permita medir el alcance prospectivo de la gestión ambiental a nivel local.

La aplicación de gestión ambiental con un enfoque prospectivo tiene lugar en condiciones estructuralmente desarticuladas y de limitados alcances. Los vínculos entre los diversos actores del sistema de gestión ambiental en los GAD son frágiles y, de manera análoga, existe aislamiento de las entidades desconcentradas y descentralizadas, particularmente cuando estas últimas deben asumir las competencias ambientales.

Particularmente, la provincia de Santo Domingo enfrenta serios problemas ambientales como: contaminación de los ríos, deforestación, malas prácticas agrícolas, pérdida de la cobertura vegetal en las cuencas hidrográficas, no existe en la zona sistema de alcantarillado ni agua potable, entre otros, con incidencia negativa en la calidad de vida (Gobierno Provincial, 2015).

En el Cantón La Concordia, la presencia de las plantas procesadoras y extractoras de palma de aceite, el desarrollo de la actividad productiva, industrial y de comercio se encuentran en un área de influencia de hasta 20 km de la ciudad, generando impactos ambientales negativos en ríos, esteros y suelos agrícolas de la zona, lo que indica la elevada cuota de responsabilidad.

El presente estudio se enmarca en la gestión ambiental en los GAD, el entorno de la investigación que se propone se justifica por los elementos siguientes:

• La gestión ambiental no es considerada como un factor clave para asegurar el derecho de sus habitantes a vivir en un ambiente sano y apoyar la competitividad.
• Poco entendimiento de las dinámicas del proceso de gestión ambiental y su relación con la prospectiva estratégica lo que no estimula la competitividad en el territorio.
• Predominio del principio de quien contamina paga, que fundamenta la planificación en la asignación de los costos de las medidas de prevención y lucha contra la contaminación aplicadas por las autoridades sin consideraciones de impacto económico, cultural y social.

El GAD La Concordia y su unidad de gestión ambiental tienen estas limitaciones. Pese a su declaración de objetivos que suponen una postura en el sentido de convertir al ambiente en un agregado de valor económico, cultural, social y de competitividad local; padece, entre otras, de las siguientes limitaciones en la gestión ambiental:

• Inconsistente relación con las organizaciones nacionales y extranjeras que apoyan iniciativas de carácter ambiental.
• Poco uso de información científica en procesos de gestión y toma de decisiones.
• Restringidos recursos financieros en función de la gestión ambiental.
• Insuficiente aprovechamiento de las potencialidades locales para fortalecer la competitividad de la localidad.

No se aplican las prácticas actuales de gestión ambiental en la organización y la identificación de los principales impactos ambientales, así como los requisitos que establece la legislación, necesarias para desarrollar los procesos de gestión ambiental.

Conjuntamente el estudio del estado del arte realizado evidenció algunas limitaciones e insuficiencias generales con relación a los modelos y normativas existentes para la gestión ambiental en los GAD (Cordero, 2008; Senagua, 2010; Meza, 2012; SENPLADES, 2013).  Se destacan entre otras:

• Los modelos estudiados en su mayoría no consideran al municipio como unidad de gestión ambiental,
• Un alto porcentaje se enfocan en el tratamiento de residuos, la eficiencia productiva y la ecoeficiencia dirigida a empresas productivas.

A pesar de considerar la economía popular y solidaria como punto de partida del proceso de gestión ambiental, no se constató su implementación, diagnóstico y/o análisis de resultados.

De igual forma no se encontraron referencias a procedimientos para la gestión de riesgos y alianzas en el contexto de unidades de gestión ambiental en los GAD.

A partir de lo anterior se define el siguiente problema de investigación: ¿Cómo perfeccionar la gestión ambiental en los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) que limitan la eficacia, la eficiencia, el alcance efectivo del gobierno local?

El objetivo fundamental es el de diseñar un modelo con enfoque prospectivo para el perfeccionamiento de la gestión ambiental a nivel de los GAD sustentado en un enfoque multidimensional que apoye la gestión del gobierno local.

2. Materiales y métodos 

Para el desarrollo del trabajo se utilizó la prospectiva estrategica (Godet & Durance, 2009). La construcción de los instrumentos del Método de Escenarios (o investigación de futuros), el trabajo de campo, el desarrollo de la investigación y la consolidación inicial de los datos se realizó considerando el incremento de las incertidumbres, la multiplicación de las interdependencias, la aceleración del cambio y la acentuación de las inercias; todos estos factores imponen para toda acción en el presente, un esfuerzo de reflexión prospectiva sobre:

• Los escenarios posibles y los retos y objetivos asociados.
• Las acciones posibles para hacer frente a estos retos.
• Las consecuencias   de las acciones   posibles, teniendo   en cuenta   los escenarios   considerados y en función de los objetivos adoptados.

La prospectiva a través del Método de los Escenarios comprende dos fases: la construcción de la base analítica y la elaboración de escenarios que conducen al establecimiento de previsiones teniendo en cuenta los factores motores, las tendencias, las estrategias de los actores y los gérmenes de cambio examinados en la fase precedente. Se aplica el método de los escenarios (Godet M. , 2007), haciendo jugar los mecanismos de evolución y   confrontando los proyectos y las estrategias de los actores. El estudio se desarrolló en el Gobierno Autónomo Descentralizado del Cantón La Concordia, provincia Santo Domingo de los Tsáchilas, Ecuador.

Materiales para el Análisis de la Información.1) Material hemerográfico, digital y documental; 2) Realización de dos talleres, donde participaron 42 actores involucrados para establecer la influencia directa de cada uno en la problemática; 3) Marco legal vigente en Ecuador relacionado con el tema de estudio y; 4) Uso de MICMAC, MACTOR y SMIC, Software de aplicación del Instituto LIPSOR de Prospectiva. Francia (Giget, 1999).

Tipo de Investigación. Según el objeto de estudio: Caso de Estudio (Hernández, 2010).

Para la identificación de variables influyentes ocultas se utilizó varios software del método prospectivo para análisis estructural MICMAC, en la búsqueda de objetivos estratégicos se hizo uso del análisis de estrategias de actores MACTOR, y la búsqueda de cuestiones clave para el futuro el método de expertos SMIC (Godet M. , 2007), al cual nos referiremos en este trabajo según las siguientes fases:

Modelo teórico propuesto.

Fase 1: Selección de expertos. El estudio se desarrolló en el GAD del cantón La Concordia, Santo Domingo de los Tsáchilas, Ecuador con representación de los diferentes actores, se organizaron dos talleres con 30 docentes universitarios de diferentes especialidades, 9 funcionarios del municipio del cantón La Concordia, de las direcciones de agua potable, equidad y género y ambiente, 1 representante de los GAD parroquiales, y 2 representantes del sector empresarial (palmicultores), para un total de 42 participantes.

Con los participantes del estudio, se procedió a la selección del banco total de variables potenciales que pueden incidir, en la entidad, sobre la gestión ambiental. A través de una tormenta de ideas se identificaron las variables involucradas en la gestión ambiental del cantón, realizando luego una conciliación para eliminar variables con similares características.

Fase 2: Listado de las variables. Consistió en enumerar el conjunto de variables que caracterizaron el sistema estudiado (tanto las variables externas como las internas de un análisis FODA).

Fase 3: Identificación de las variables clave influyentes potenciales. Se realizó un análisis estructural de las variables mediante una tabla de doble entrada (relaciones directas) de acuerdo con lo propuesto por Godet (2007).

Fase 4: Identificación de los actores que influyen en el sistema. Con el método MACTOR (Método, Actores, Objetivos, Resultados de Fuerza) se buscó valorar las relaciones de fuerza entre los actores y estudiar sus convergencias y divergencias con respecto a un cierto número de posturas y de objetivos asociados.

Fase 5: Determinación de escenarios: Por medio del SMIC se puede dilucidar la imagen futura que un número de expertos puede tener sobre determinados eventos. Esta imagen es una representación futura de cada evento desde tres puntos de vista; su continuidad, en cuyo caso se habla de la conservación de una tendencia; su desaparición o el desarrollo de alguna potencialidad, lo que podrá constituir una tendencia en germen de cambio actual (Godet M. , 2007). Para identificar esta imagen de futuro, se utiliza la formulación de hipótesis con respecto a los eventos seleccionados para el estudio. El número de imágenes que se pueden obtener a partir de un determinado número de hipótesis obedece a la fórmula 2n, donde n es el número de hipótesis.

Las imágenes finales también se llaman escenarios.  Cada escenario está constituido por la aparición o no de determinadas hipótesis (Mera Rodríguez, 2012).

Los participantes consultados determinan la probabilidad de aparición de cada uno de los eventos, primero separadamente, y luego, combinándolos entre sí. La significación de estos valores o de sus respectivos conceptos es tarea de los expertos.

Este resultado se obtiene mediante la minimización cuadrática bajo restricciones lineales, calculando las probabilidades posteriores según el Teorema de Bayes donde la aproximación bayesiana incorpora información previa relevante para reducir la incertidumbre sobre la probabilidad de ocurrencia de un evento.

3. Resultados y discusión

A través de los resultados de las encuestas realizadas y talleres ejecutados, se establecieron las 16 categorías de problemas (16 variables) de clasificación directa determinadas por los participantes de los talleres y por los encuestados, con la finalidad de hacer uso del método MICMAC (Tabla 1).

Tabla 1
Clasificación y descripción de las categorías (variables) seleccionadas

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Tabla 2
Matriz a la tercera potencia influencias indirectas potenciales

Las 16 categorías de problemas asociados (tabla 1) conforman el sistema de variables con influencia directa establecidas por los consultados, se observa en la tabla 2, la estabilidad de las variables elevada a la tercera potencia usando el MICMAC, tratando de esta forma identificar las auténticas variables clave potenciales (ocultas).  

Estas variables son los Problemas de cultura y educación ambiental y percepción de los problemas ambientales (C1), Problemas asociados a la Degradación  de hábitat y ecosistemas (C2) y Problemas asociados a la gestión de la contaminación (C15); este resultado explica que sin importar la posición que se adopte, la gestión pública emerge como un problema de carácter social; el cual pasa a constituirse  en una “situación socialmente problemática” cuando una mayoría de la sociedad (grupo de interés o poder), estima necesario ubicarla en la agenda pública.

Se evaluó la intensidad de cada una de las variables (i y j), mediante la siguiente ponderación: 0 = nulo, 1 = débil, 2 = mediana, 3 = fuerte, P = potencial. Durante la última reunión, se estableció la jerarquización de los resultados conseguidos; en esta etapa se realiza un análisis estructural (MICMAC); para finalmente, edificar una genealogía de las variables mediante clasificaciones directas e indirectas.

Se desarrolla mediante la construcción de una tabla de "estrategias de actores". El análisis de los movimientos de los actores, como se lo propone en el método MACTOR, comprende seis etapas.

En el estudio realizado se determina, que, para el establecimiento de esa agenda, es necesario comenzar con procesos de educación ciudadana desarrollando cultura y educación ambiental en una interacción social en el entorno local.

Gráfico 1
Histograma de competitividad según la matriz de interacciones indirectas

El SMIC a través del histograma de competitividad permite identificar de forma general que hay cuatro grupos importantes, con acciones propuestas:

La vicepresidencia (Incentivar el apoyo de las empresas privadas a un manejo ambiental óptimo y de desarrollo de la competitividad territorial),

Los ministerios liderados por el de Ambiente (Formar capacidades en los líderes comunitarios a fin de gestar y dirigir proyectos de competitividad territorial y responsables ambientalmente para la comunidad) y Salud (Proponer la inserción en los planes de estudio de la enseñanza primaria, básica, básica superior y universitaria en temas relacionados con el cuidado del ambiente y fortalecimiento de la competitividad territorial).

Los gobiernos autónomos descentralizados (Ampliar las actividades ambientales con los actores locales: campañas de concientización, programas masivos de reciclaje con instituciones del sector público y privado, proyectos institucionales de reforestación; Aumentar el número de actividades de intervención de la comunidad y la red de actores locales; y Crear el centro de acopio, reciclado y selección de desechos sólidos) y; Las empresas (Establecer, por la vía del Consejo cantonal, mecanismos que permitan elevar la calidad de los servicios ambientales en la comunidad y el sector empresarial) y la universidad (Propiciar la renovación de ordenanzas municipales que favorezcan los ambientes más sanos y libres de contaminación).

Esto permitió entender que los actores tenían marcadas diferencias con relación a los objetivos gestión de la contaminación  (OB 1), proyectos de GA  (OB 2), coordinación entre ministerio del ambiente y GAD  (OB 3), prácticas agrícolas  (OB 6), desempeño ambiental cantonal (OB 10), llegando por el contrario a acuerdos e intereses comunes en los objetivos vínculos universidad y el cantón  (OB 4), alianzas estratégicas para financiamiento  (OB 5), educación ambiental  (OB 7), formación de profesionales capacitados  (OB 8), formación ambiental universitaria  (OB 9), cambio climático (OB 11), por lo que es recomendable vuelvan a ser reorientados los del primer grupo (anexo 1).

El vínculo debe darse entre todos los actores, pero de forma secuencial y progresiva a través de proyectos concretos e iniciativas conjuntas a tres niveles diferentes de interacción, además del nivel superior que considera el vínculo con la Vicepresidencia de la República.

Gráfico 2
Diagrama de integración de actores para la gestión
ambiental a nivel cantonal en la Concordia, Ecuador

La convergencia entre los actores (gráfico 2) permite señalar la necesaria alianza con las empresas locales, los productores, el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP), y el Ministerio de Industrias y Productividad (MIPRO); así como con la Dirección Distrital de Educación Intercultural y Bilingüe, el SENPLADES, la comunidad, el Ministerio de Salud (MS) y la Universidad Técnica Luis Vargas de Esmeraldas.

Por otra parte, destaca la convergencia entre la universidad y los GAD cantonal y parroquial, no así con el GAD provincial, SENECYT y la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos, lo que sin dudas constituye otro argumento para apostar por el cantón como unidad de gestión.

Toda vez conocidos los actores, mediante un proceso reflexivo colectivo realizado en los talleres, sus vínculos y objetivos con los que se relacionan se pueden establecer las bases para una estrategia de gestión ambiental cantonal. Una vez obtenidos los 5 eventos (hipótesis) se definieron siete grupos de actores identificados para el sistema,  dentro de los cuales se identificaron expertos en todo la provincia Santo Domingo de los Tsáchilas, y especialmente en la ciudad de La Concordia, a quienes más adelante se les preguntó sobre su concepto de probabilidad de ocurrencia de los eventos en un futuro, pensándolos para la situación del GAD La Concordia, también se le ha solicitado desde que dimensión del desarrollo tendrían su postura, si es institucional, social, económica o ambiental. Se utilizó un instrumento (Encuesta SMIC) para registrar los resultados de cada experto consultado. El análisis de sensibilidad demuestra que el evento E1 es adecuado para este caso.

Tabla 3
Eventos definidos para el estudio de la GA en el GAD La Concordia

La definición de escenarios se logró a partir de la corrida del software SMIC y la producción de datos es muy extensa. Se obtuvieron tres grupos de escenarios a ser analizados, con una probabilidad acumulada del 84% se puede asegurar que el futuro del problema estudiado corresponderá a uno de los 15 primeros escenarios. El escenario x32 (00000), es el más probable de todos con una probabilidad   individual   del   21%, seguido   del   escenario   x17 (01111)   con   una   probabilidad   individual de 10,30%.  Ambos escenarios tienen una probabilidad acumulada de 31,30%, seguidos en tercer lugar por K28 con el 8,75%. 

Del análisis el escenario escogido es el x16 que tiene una probabilidad individual de ocurrencia del 5,6% y por encontrarse identificado con el ámbito económico, por lo cual se debe considerar que se establece vínculo eficiente de trabajo entre MA y GAD fortaleciendo alianzas estratégicas obteniendo financiamiento para proyectos de gestión ambiental, programas de capacitación y superación profesional que contribuyen a mejorar la gestión ambiental a nivel de cantón promoviendo el desarrollo de proyectos de cooperación internacional.

4. Conclusiones

Las 16 Categorías del sistema estudiado (GAD La Concordia y su entorno), inicialmente desagregado, se estableció a través del análisis estructural y pudo explicarse de manera simple con 3 variables esenciales (o claves) identificadas a través del MICMAC: Gestión integrada de cuencas hidrográficas, Hábitat y salud y Gestión de la contaminación. Lo cual permitió acercarse a la dinámica de funcionamiento y de afectación del sistema por los cambios ejercidos por otras de sus variables.

Mediante el análisis de juego de actores se puso en evidencia, las posibles alianzas estratégicas (convergencias) entre los actores primordiales  del sistema, así como los posibles conflictos (divergencias)  entre ellos. Se logró establecer 5 hipótesis de comportamiento posible gracias de la metodología aplicada.

La conceptualización del modelo y el establecimiento del procedimiento basado en un enfoque prospectivo para la gestión ambiental permitió analizar integralmente el desempeño del Gobierno Autónomo descentralizado (GAD) La Concordia y de sus actividades. La planificación desde este enfoque de los GAD en Ecuador propiciaría la elaboración de un plan de ordenamiento y desarrollo territorial con un carácter pertinente e integrador.

Se evidenció que la propuesta establecida, así   como   los   procedimientos   de   soporte desarrollados para potenciar la gestión ambiental y la toma de decisiones a nivel de un GAD, son una herramienta metodológica ventajosa para los organismos del sector público ya que permiten realizar prospectiva estratégica en sus procesos.

Como epítome, este trabajo no sustituye los procesos de planeación y de toma de decisiones existentes en materia de gestión ambiental, debe ser considerado como complemento, aumentando su efectividad, con la generación de información estratégica para la toma de decisiones.

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1. Rector e Investigador del Instituto Superior Tecnológico Tsa’chila, Licenciado en Informática, Magister en Administración, Doctor en Ciencias Económicas (Ph.D.), Ecuador, gecevallos_2206@hotmail.com

2. Vicerrectora del Instituto Tecnológico Superior Calazacón, Ingeniera comercial, Magister en Dirección de empresas, Ecuador, ve_sanchez@yahoo.com

3. Director del Ministerio de Salud Pública, Distrito 23D02, Ingeniero en Administración, Magister en Gerencia de Servicios de Salud, Ecuador, carlosordonez689@gmail.com