ISSN 0798 1015

Vol. 39 (Nº 16) Año 2018 • Pág. 16

Paradiplomacia de Dubái

Dubai’s Paradiplomacy

Juan Camilo MESA Bedoya 1; Carlos Hernán GONZÁLEZ Parias 2; Lisbeth Katherine DUARTE Herrera 3

Recibido: 14/12/2017 • Aprobado: 15/01/2018

Contenido

1. Introducción

2. Metodología

3. Resultados

4. Conclusiones

Referencias bibliográficas

1. Introducción

La participación de las ciudades y regiones en el escenario internacional, fenómeno que ha sido definido y conceptualizado como Paradiplomacia por autores como Duchacek (1986), Michelmann y Soldatos (1990), es cada vez mayor. Las interacciones entre las ciudades y entre estas y los actores tradicionales de las Relaciones Internacionales, comienzan a tener importante relevancia en un mundo cada vez más globalizado e interdependiente.

Precisamente, la presencia y posicionamiento de Dubái en el escenario internacional invita a pensar nuevamente en el papel de las ciudades y regiones en el contexto global. Desde la fundación de la Federación de Emiratos Árabes Unidos en 1971 hasta la actualidad, Dubái ha tenido un rol representativo a nivel mundial, no solo por su acelerado ritmo de crecimiento económico, sino también por su forma de relacionarse con sus pares.

En el presente artículo, se realiza en primer lugar, una breve contextualización histórica de los Emiratos Árabes Unidos y de Dubái, con intensión de describir su funcionamiento como federación y los límites de actuación, en clave de paradiplomacia, que puede ejercer Dubái dentro de la política exterior de los Emiratos.

Posteriormente se describe y analiza la Paradiplomacia de Dubái bajo dos parámetros, el primero, busca calificar la gestión internacional de este emirato a partir de un modelo cuantitativo y el segundo, busca describir sus características con un enfoque cualitativo.  

La investigación propuesta se desarrolla bajo dos modelos metodológicos. En la etapa inicial se sirve del método descriptivo, toda vez que el foco se centra en contextualizar aspectos históricos y elementos de la política exterior de los Emiratos Árabes Unidos, que han permitido las interacciones internacionales de Dubái.

Para la segunda parte, se utiliza la guía de un modelo propuesto y aplicado por Jorge Schiavon (2010) a las entidades federativas mexicanas, cuyo propósito es medir y cuantificar la actividad internacional de las mismas. Este modelo fue diseñado a partir de criterios definidos por Ivo Duchacek (1990), Hans Michelmann y Panayotis Soldatos (1990) y Kincaid (1994), los cuales consideraron que las principales áreas de actuación internacional de los gobiernos estatales son:

La promoción de las exportaciones, la atracción de inversión extranjera directa, el apoyo a las comunidades en el exterior, la cooperación internacional […], el establecimiento de oficinas de representación […], envío de misiones de funcionarios locales al exterior, organización de ferias internacionales […], profundización de relaciones con otras entidades federativas en el ámbito regional […], participación de funcionarios locales en organismo internacionales (Schiavon, 2010, pág. 259).

Bajo estos criterios, el modelo consta de las siguientes características: divide la actividad internacional de las entidades subnacionales en tres grandes categorías, a) estructura gubernamental, b) actividad económica y c) actividad política, las cuales tienen subcategorías a las que se asigna un valor numérico, como se muestra en la tabla 1.

Tabla 1
Categorías y subcategorías de análisis de la actividad internacional de las ciudades y regiones

Fuente: Elaboración propia a partir de (Schiavon, 2010, págs. 259-261)

Con base en las anteriores categorías y subcategorías, se asignan valores numéricos a la actividad internacional de las ciudades y regiones, y posteriormente, se califica de acuerdo a la escala propuesta por Schiavon ejemplificada en la tabla 2. Es importante resaltar que las fuentes para este apartado son secundarias, es decir, se basa en la recolección de información de fuentes oficiales tanto de los Emiratos Árabes Unidos como del gobierno de Dubái, así como también a partir de un rastreo de información en medios de comunicación que tengan relación con el tema de estudio, previa verificación de la veracidad expuesta por los mismos.

Tabla 2
Tipologías de calificación para el análisis de la
actividad internacional de las ciudades y regiones.

Fuente: Elaboración propia a partir de (Schiavon, 2010, pág. 261)

En ese orden de ideas, Schiavon establece que el modelo no toma en cuenta la cantidad de actividades en torno a la gestión internacional realizada por las ciudades y regiones, sino únicamente la existencia de las mismas. Por este motivo, este análisis cuantitativo es acompañado por descripciones de las mismas actividades, con el fin de profundizar en el análisis de la paradiplomacia de Dubái

3.1. Los Emiratos Árabes Unidos

Para analizar y estudiar a los Emiratos Árabes Unidos, es necesario remitirse a la historia cercana de los mismos, pues lo que en 1971 se convirtió en una federación conformada por Abu Dabi, Ajmán, Dubái, Fuyaira, Ras al-Jaima [4], Sarja y Umm al-Qaywayn, tuvo una marcada influencia de un pasado colonial y del tablero de ajedrez geopolítico en que se convirtió la región del Golfo Pérsico para las potencias mundiales.

En la modernidad, el interés geopolítico en el Golfo Pérsico inicia en el siglo XVI. Portugal mantuvo su presencia en la región por el mantenimiento del monopolio comercial. Tras la retirada de los portugueses de Omán y la pérdida de su influencia en términos mercantiles y militares, la región fue disputada por Holanda y Gran Bretaña; sin embargo, en 1766 los holandeses pierden su superioridad y los británicos inician su predominio militar y comercial, que “coincidió con la época en que se consolidaba el poder británico en la India” (Fenelon citado por Marín Guzmán, 2010, pág. 358).  Para finales del siglo XIX los británicos consolidaron su supremacía en el Golfo, tras apoyar la separación de Kuwait del imperio otomano, controlar el estrecho de Ormuz y retener diferentes regiones en Medio Oriente. Su interés se centraba en mantener “posiciones estratégicas […] pues defendían las rutas hacia la India, la más preciada de las colonias del Imperio” (Marín Guzmán, 2010, pág. 359).

La injerencia británica en el Golfo, a partir de los diferentes tratados implementados entre 1820 y 1892, fue crucial para definir el futuro político de los entonces considerados Estados de la Tregua [5], pues inicialmente regularon las relaciones de poder entre las tribus dominantes, los Al Qawasim en la región norte de los Emiratos y los Bani Yas en lo que hoy es Abu Dabi (Peck, 2001). Posteriormente, el mantenimiento de la presencia militar del Reino Unido fue crucial para la construcción futura de una federación de Estados, pues los británicos siempre se refirieron y negociaron con los Estados de la Tregua como una unión, y no por separado, situación que –a pesar de las evidentes rivalidades existentes al interior de los mismos– los obligó a cooperar en diversos aspectos contenidos en los tratados.

Malcolm Peck (2001) y Roberto Marín Guzmán (2010) concuerdan en afirmar que Gran Bretaña tuvo otra actuación relevante en la creación de la Federación, pues en 1952 se crea El Consejo de los Estados de la Tregua, a sugerencia de la potencia europea, con la finalidad de que este generara políticas comunes para las cuestiones administrativas.

La idea de la Federación comienza a tener más relevancia dentro del grupo de Estados de la Tregua, sin embargo, ésta sufre un tropiezo a causa de la definición exacta de fronteras realizada por Gran Bretaña tras el inicio de la explotación petrolera en la década de los 60. Esta situación pone fin a años de control territorial de las sociedades tribales e impone el concepto de frontera territorial exacto enmarcado en la costumbre occidental. Bahréin y Qatar se retiran del grupo declarando su independencia y tras el anuncio británico de retirarse del Golfo en 1968, la Federación inicia su camino como los Emiratos Árabes Unidos en diciembre de 1971.

La Constitución se convirtió en el principal elemento de cohesión para los Emiratos Árabes Unidos. En ella consagraron principios básicos de flexibilidad para las actuaciones de cada Emirato y sobretodo resaltaron la necesidad de cooperar más allá de las diferencias, con un “fuerte sentido de destino compartido” (Peck, 2001, pág. 149). Además de esto, combina elementos propios de la cultura política occidental y de su cultura política tradicional, al desarrollar instituciones representativas e implementar mecanismos para preservar el poder político ejercido por élites patriarcales, respectivamente. En ese sentido, la Constitución consagra instituciones como el Consejo Supremo, el Consejo de Ministros, el Consejo Federal Nacional y el Poder Judicial Federal.

Dentro de todas las instituciones federales, el Consejo Supremo es “la máxima autoridad política e integra los poderes legislativo y judicial” (Peck, 2001, pág. 152). El Consejo está integrado por un gobernante de cada Emirato, el cual tiene un voto. Las decisiones procedimentales se aprueban por mayoría simple, pero los asuntos sustanciales necesitan la aprobación de los Emires de Abu Dabi y Dubái, situación que podría considerarse como que ambos tienen la potestad del veto y por ende representa una desviación de la ijma’ [6], es decir, de la manera tradicional de tomar las decisiones por consenso.

Este órgano “elije presidente y vicepresidente, ratifica leyes federales y tratados internacionales y prepara el presupuesto de la Federación” (Peck, 2001, pág. 152).

Peter Hellyer (2001) considera que la política exterior de los Emiratos Árabes Unidos tiene un objetivo fundamental: el fortalecimiento del poder y la independencia del país y sus ciudadanos, a través de sus relaciones con gobiernos extranjeros, ciudadanos y organizaciones para la prosperidad.

Ahora bien, en esta misma vía, la Constitución de los Emiratos Árabes Unidos consagra algunos preceptos básicos en lo que se refiere a la forma de conducir la política exterior, el artículo 12 reza:

La política exterior de la Unión se encaminará a apoyar las causas y los intereses árabes e islámicos, y en la consolidación de los lazos de amistad y cooperación con todas las naciones y de los pueblos, sobre la base de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y los ideales de las normas internacionales.

El artículo 120, estipula que los asuntos exteriores son competencias exclusivas de la Unión en materia legislativa y ejecutiva, lo que habla de una política exterior común; a su vez, el artículo 123 contiene una excepción a este primer apartado, permitiendo a los Emiratos la celebración de acuerdos limitados de carácter local y administrativo con otros Estados o Regiones vecinas, con la salvedad de que los mismos no sean incompatibles con los intereses de la Unión.

Este punto es de trascendental importancia para analizar la gestión internacional de Dubái, pues es el que concede cierta autonomía a los Emiratos, no solo para administrarse a sí mismo sino también para relacionarse con diferentes actores en el contexto internacional, y adicionalmente, es evidente la posibilidad del ejercicio de la Paradiplomacia, dada la condición conceptual de la misma y el condicionamiento jurídico constitucional de los Emiratos, pues es una actuación internacional paralela que sigue la misma dirección que marca la política exterior de la Federación.  Esta sección de la Constitución, además, ratifica la pertenencia de la Federación a la OPEP y a la Organización de Países Árabes Exportadores de Petróleo, e insta a continuar en dichas organizaciones.

Partiendo de lo anterior, cada Emirato ha podido tener autonomía para el desarrollo de su gobierno local y realizar paradiplomacia. Esto les ha permitido, entre otros, referirse y realizar convenios en materia de agua y electricidad, obras públicas y asuntos internacionales como el comercio y la cooperación (Peck, 2001). 

3.2. Paradiplomacia de Dubái

Como se mencionó en el inicio, el concepto de Paradiplomacia ha sido entendido como la participación de las ciudades y regiones en la arena internacional. Sin embargo, es necesario partir de un desarrollo conceptual un poco más amplio para entender las dimensiones que este término abarca.

Schiavon y Velázquez Flores, definen la paradiplomacia como:

Los contactos, actividades, procesos e iniciativas externas entre gobiernos no centrales (estados federados, provincias, cantones, länders, etcétera) y otros actores internacionales, tales como los Estado-naciones, gobiernos locales similares […]. Estas actividades no representan la política exterior de un Estado puesto que esta es una atribución exclusiva de los gobiernos centrales. Pero se trata de acciones que complementan y apoyan la política exterior puesto que el sufijo “para” significa “paralelo”, “junto a” o “asociado (2008, pág. 27).

En ese sentido, la actividad internacional de los gobiernos locales, en el marco de la paradiplomacia, no compite con la diplomacia Estatal, al contrario, se convierte en una herramienta que ayuda a potenciar y fortalecer los asuntos domésticos y de la política exterior del Estado (Mesa & Gonzalez, 2016, pág. 542), porque “básicamente las entidades buscan una vinculación externa para mejorar su desarrollo u obtener un beneficio local, entre otros objetivos” (Zeraoui, 2011, pág. 77) de corte económico, político y cultural.

En el ámbito económico es notable la búsqueda del crecimiento mediante la captación de cooperación internacional descentralizada en sus diferentes modalidades, la atracción de inversión extranjera, la promoción del turismo y la identificación de mercados extranjeros para la colocación de bienes y servicios de producción local (Mesa & Gonzalez, 2016, pág. 542).

En lo cultural, “los gobiernos locales tratan de establecer convenios de intercambio cultural, educativo y artístico con otras regiones del mundo” (Schiavon & Velázquez Flores, 2008, pág. 32). Por lo tanto, la variable política implica la firma de convenios de cooperación, acuerdos entre ciudades y declaraciones de hermanamientos, buscando “promover los contactos culturales y fomentar los enlaces humanos, sin contradecir o interferir de alguna forma con la política exterior del Estado al que conforman” (Zeraoui, 2011, pág. 88).

Bajo este desarrollo conceptual, se categoriza, en primer lugar, la Paradiplomacia de Dubái según el modelo indicado en el apartado de Metodología, tabla 3, y posteriormente, se realiza la descripción de sus actuaciones internacionales.

Tabla 3
Calificación de Dubái bajo el modelo de medición de
actividad internacional de las ciudades y regiones

Fuente: Elaboración propia a partir de (Schiavon, 2010), (DNRD, 2016),
(Goverment of Dubai, 2016), (Deparment of Tourism, 2016), (Dubai Chamber, 2016),
(Iraq Business News, 2014), (Emirates News Agency, 2005), (Vigario, 2016), (Al Jandaly, 2004),
(UAE Interact, 2004), (Arabian Business, 2016), (UCLG-MEWA, 2016)

Como se observa en la tabla 3, la paradiplomacia de Dubái es considerada como Alta, de acuerdo al modelo de calificación propuesto por Schiavon; sin embargo, un modelo cuantitativo puede quedarse corto para analizar a profundidad la gestión internacional de este Emirato. A continuación, se abordan actuaciones internacionales de Dubái, bajo un modelo descriptivo, que dan un peso mayor al análisis cuantitativo expuesto con anterioridad.

Una de las actividades internacionales que más relevancia ha tomado para las ciudades es la firma de convenios de cooperación y hermanamientos. En ese sentido, Dubái mantiene relaciones de hermanamientos con quince ciudades alrededor del mundo, al menos una por continente, en un proceso iniciado a finales de los años 90 del siglo XX y que ha tenido mayor intensidad en lo corrido del siglo XXI, respondiendo a una estrategia formulada por las autoridades en búsqueda de diversificación geográfica, económica y cultural, en cada continente y en el mundo árabe. La tabla 4 muestra los diferentes hermanamientos de Dubái.

Tabla 4
Hermanamientos de Dubái

Fuente: Elaboración propia a partir de (Iraq Business News, 2014), (Emirates News Agency, 2005),
(City of Gold Coast, 2016), (Guangzhou International, 2016), (Snow & Taylor, 2008, pág. 95),
(Foreign Affairs Office of Shanghai Municipality, 2009), (Istanbul, 2016) y (Albawaba Business, 2004).

Muchas ciudades a nivel mundial tienen numerosos hermanamientos con sus pares, sin embargo, pocas dan interés especial a los mismos pues en algunos casos son simples formalismos. Sin embargo, Dubái, ha entendido bien la función que tienen los hermanamientos dentro de su estrategia de internacionalización, esto lo materializó en el año 2004 cuando acogió el foro de ciudades hermanas en el que estuvieron presentes las principales autoridades de Dubái y el ministro de hacienda de los Emiratos, así como más de 600 delegados de las ciudades con las que este Emirato tiene hermanamientos.

Estos hermanamientos han tenido objetivos claros en las actuaciones internacionales de Dubái, especialmente en las que tienen relación con el turismo, el comercio internacional y las inversiones financieras. Los objetivos de estos hermanamientos van desde trabajar aspectos turísticos en conjunto, como en el caso de la ciudad de Gold Coast con la que se ha colaborado en el proyecto del zoológico y la ciudad de los niños, o Damasco, con la que se ha trabajado en la restauración de los sitios históricos y patrimoniales; hasta buscar la promoción de mercados de bienes raíces y el desarrollo de proyectos de infraestructura, como en el caso de Erbil con la que se ha convocado especialmente a la participación de los empresarios. Además, se han generado convenios de buenas prácticas y buen gobierno, buscando contribuir de manera bilateral en la reducción burocrática de las instituciones gubernamentales y en el desarrollo de estrategias electrónica para la gobernabilidad de los territorios.

Por otro lado, la gestión internacional de Dubái se ha concentrado también en la promoción del comercio y el turismo, y la atracción de inversión extranjera.

La promoción del comercio internacional ha sido uno de los mayores estandartes de la paradiplomacia de Dubái. Fue el primer Emirato en ofrecer el modelo de negocios de zonas libres a las empresas extranjeras, otorgando, entre otras, incentivos a la inversión, repatriación total de capitales y utilidades, e incentivos tributarios. A 2016 la ciudad cuenta con 24 zonas libres o francas (Dubai FDI, 2016). Una muestra de la exitosa estrategia de internacionalización de Dubái a través del comercio exterior es el Puerto y Zona Libre Jebel ‘Ali, primera zona libre de la ciudad establecida en 1985 con 19 compañías, en la primera década de funcionamiento, eran ya 500 y para el año 2015 son más de 7.000 las empresas que integran esta zona libre, una de las más grandes del mundo.

Entre las principales compañías extranjeras ubicadas en esta zona libre se pueden mencionar las siguientes: Abba, Acer, Aiwa, Amoco, Arabian Agencies Shell Markets, Black & Decker, Bp, Casio, Citizen Colgate & Palmolive, Compaq, Daewoo, Ericsson, General Motors, Gold Star, Hitachi, Honda, Hyundai, Ibm, Jvc, Land Rover, Mitsubishi, Mobil, National Panasonic, Nestlé, Nissan, Nokia, Pioneer, Philips, Reebock, Samsung, Sanyo, Sony, Toys “R” Us, 3m, Union Carbide, Xerox, York International (Marín Guzmán, 2010, pág. 391).

Además del comercio, Dubái ha logrado consolidarse como una ciudad atractiva para los inversores extranjeros. Muestra de ello es su ubicación en el sexto puesto dentro del ranking mundial de ciudades que más atrajeron inversión extranjera directa durante el año 2015, al haber captado 28.600 millones de Dírhams (equivalente a más de 7.000 millones de dólares) (Dubai FDI Monitor, 2015). Dicha cifra espera superarse en el año 2016, pues durante el primer trimestre del año han captado más de 15.000 millones de Dírhams. De igual manera se ubicó en el cuarto puesto del ranking mundial en atracción de proyectos durante el mismo año. Vale la pena resaltar que en el periodo comprendido entre 2014 y 2015 Dubái captó alrededor de 420 proyectos de inversión extranjera, el 80% del total captado por todos los Emiratos Árabes Unidos (Crossborder Investment Monitor, 2016). Arabia Saudita, Estados Unidos, el Reino Unido, India y Kuwait, son los principales inversores extranjeros.

Consecuentemente con lo anterior, Dubái se ha convertido en un destino turístico muy atractivo en el contexto internacional. Durante el año 2015 la ciudad recibió 9.38 millones de turistas, cifra superada en el periodo enero-agosto de 2016, en el que recibió 9.58 millones (Dubai Corporation of Tourism & Commerce Marketing, 2016). La tabla 5. muestra el top 10 de los países de origen de los turistas que visitaron Dubái y la ilustración 1. el porcentaje de visitantes por regiones.

Tabla 5
Visitantes de Dubái por país de origen

Fuente: Elaboración propia a partir de (Dubai Corporation of Tourism & Commerce Marketing, 2016)

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Ilustración 1
Visitantes de Dubái por región de origen

Fuente: Elaboración propia a partir de (Dubai Corporation of Tourism & Commerce Marketing, 2016)

Se resalta el papel de las autoridades gubernamentales dubaitís en que el turismo se convierta en un pilar central del crecimiento y la diversificación económica de la ciudad. De hecho, las mismas han resaltado la importancia de mantener las inversiones en este sector de la economía con miras a superar los 20 millones de visitantes en el año 2020 (Dubai Corporation of Tourism & Commerce Marketing, 2016). En este punto es importante hacer mención de que el aeropuerto internacional de Dubái fue, en el año 2015, el tercero más transitado a nivel mundial con una movilización de más de 78 millones de pasajeros (CNN, 2016), contando con más de 6.500 vuelos semanales y más de 2 millones de toneladas de carga movilizadas (Dubai Airports, 2016).

Durante los últimos años, Dubái ha logrado consolidar una estrategia de inserción internacional que ha sido exitosa, la paradiplomacia ha cobrado especial relevancia en lo corrido del tercer milenio, mostrando un evidente liderazgo, no solo a nivel local en relación a los demás Emiratos, sino también a nivel regional y mundial.

Un punto de especial mención es que el ordenamiento jurídico de la Federación de Emiratos, permite la paradiplomacia. Si bien existen lineamientos claros y una política exterior de Estado perfectamente definida, cada Emirato puede realizar actuaciones internacionales libremente, enmarcándose en la línea definida por la política exterior estatal.

El éxito de la paradiplomacia de Dubái es evidente en que el mismo Emirato, en algunos casos es más visible internacionalmente que la Federación a la que pertenece. Se ha convertido en un punto logístico por excelencia en Medio Oriente y en un destino de inversión extranjera, a la par de ciudades como Londres o Nueva York.

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1. Internacionalista Universidad San Martín y Estudiante de Doctorado en Relaciones Internacionales Universidad Nacional de La Plata, Buenos Aires, Argentina. Docente de tiempo Completo de la Institución Universitaria Esumer. Medellín – Colombia. mesabedoya@gmail.com  http://orcid.org/0000-0001-8495-9988

2. Politólogo Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín. Magister en Gobierno. Estudiante de Doctorado en Ciencias Sociales. Docente de tiempo completo de la Institución Universitaria Esumer. carlosheg@gmail.com  http://orcid.org/0000-0001-6129-8662

3. Magister en Ciencias Sociales con especialidad en desarrollo municipal del Colegio Mexiquense A.C Docente Investigadora Institución Universitaria Esumer. lisbeth.duarte@esumer.edu.co . http://orcid.org/0000-0002-0733-2775

4. Ras al-Jaima Se adhiere a la federación en febrero de 1972 (Marín Guzmán, 2010, pág. 362)

5. Donald Hawley (1971) indica que los nueve estados de la costa oriental de la península arábiga (Abu Dabi, Ajmán, Dubái, Fuyaira, Ras al-Jaima, Sarja, Umm al-Qaywayn, Bahréin y Qatar) fueron denominados entre 1853 y 1971 como los Estados de la Tregua. Antes de llevar este nombre, la región fue llamada la “costa del pirata”, pero posteriormente, una vez establecido el dominio británico y tras la firma del tratado de 1853 que buscaba evitar la piratería y la trata de esclavos, la región fue nombrada “costa de la tregua” y los Estados de la misma se conocieron como Estados de la Tregua.

6. Para Aaron W. Hughes (2013, pág. 145) el principio de ijma’ es uno de los más importante en la tradición jurídica islámica. Se refiere idealmente al acuerdo consensual para la formación de las resoluciones judiciales. Su justificación también viene de un jadiz (narración) atribuido a Mahoma: "Mi comunidad nunca estará de acuerdo en un error". El consenso es a menudo considerado como la fuente más importante después del Corán y la Sunna.