ISSN 0798 1015

Vol. 38 (Nº 44) Año 2017. Pág. 17

Índice de oportunidade humana: desigualdade nos serviços básicos para a região norte do Brasil

Human opportunity index: inequality for basic services in northern Brazil

Andrei de Lima e SILVA 1; Yuri Cesar de Lima e SILVA 2; Estevani Pereira de OLIVEIRA 3; Luís Abel da SILVA FILHO 4; Leandro Batista DUARTE 5

Recibido: 10/05/2017 • Aprobado: 15/06/2017

Conteúdo

1. Introdução

2. Revisão de Literatura

3. Metodologia

4. Resultados

5. Considerações finais

Referências bibliográficas

1. Introdução

Nos últimos anos, um grupo de complexas políticas sociais postas em prática não só no Brasil, mas em toda a América Latina vem fazendo com que diminua a pobreza nesta região. Mesmo que possa parecer um processo lento e insuficiente, é a primeira vez em décadas que a proporção de pessoas miseráveis e pobres sofre uma inflexão considerável (Barros et al., 2008).

Este fato fez com que a discussão de políticas públicas migrasse do problema da pobreza para o da desigualdade. Isto ocorre, graças ao fato da América Latina continuar tendo um dos piores processos distributivos do mundo, mesmo após avanços consideráveis na problemática da pobreza. Desta forma, reduzir a desigualdade passa a ser o próximo desafio para os gestores de política econômica e social na região. Apesar de se ter reduzido substancialmente a pobreza extrema nas últimas décadas, a desigualdade caiu apenas lentamente, com forte concentração de riqueza nos 10% com maior renda (HOFFMANN, 2006).

Entretanto, a discussão sobre desigualdade não é tão simples quanto parece à primeira vista, pois desde o início da década de 1970, com o trabalho de Rawls (1971), as pesquisas sobre desigualdades sociais passaram a considerar que a observação apenas das diferenças de resultados não seriam suficientes para a compreensão da justiça social equitativa.

Considerando a teoria rawlsiana e procurando compreender quais fatores poderiam explicar de forma mais precisa os resultados auferidos pelos indivíduos, Roemer (1998) propôs dois conjuntos de fatores: (a) o esforço de melhora praticado pelo indivíduo e (b) as circunstâncias em que os indivíduos estão inseridos. O primeiro, de âmbito individual, mais atrelado à oferta de serviços básicos oferecidos; e, o segundo, de cunho governista relacionado às ações do Estado no que se refere à oferta de serviços de sua competência.

Entretanto, grande parte do processo de discussão sobre a desigualdade continuou considerando que indicadores de desigualdade de resultado (como PIB, PIB per capita, Índice de Desenvolvimento Humano - IDH, notas do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB, etc.) seriam suficientes para medir a justiça distributiva de uma sociedade. Contudo, alguns pesquisadores (Barros et al., 2008; Figueiredo; Ziegelmann, 2010; Figueiredo; Silva, 2012) passaram a trabalhar com a proposta inicial de Roemer (1998), considerando que a desigualdade pode ser decomposta em duas partes: 1) a primeira sendo fruto dos esforços individuais, tais como, anos de estudo, horas de trabalho, etc.; e 2) a segunda resultante de variáveis que fogem do controle dos indivíduos, como, educação dos pais, região de nascimento, raça, gênero, etc. A segunda parte representada um conjunto que pode ser denominado de circunstâncias.

Neste sentido, pode-se assumir que as políticas de redistribuição não deveriam gerar intervenções que punissem os esforços individuais dos agentes. A ideia é que não se deve interferir, ou seja, tomar a renda de quem se esforça mais. Assim, passa a ser necessário que se criem mecanismos de distribuição que respeitem os diferenciais de esforço e tentem diminuir apenas a falta de oportunidade. Para isso, as políticas de redistribuição só deveriam atuar na tentativa de diminuir os efeitos negativos provenientes das circunstâncias iniciais.

Nessa perspectiva, a justiça social não encontra-se, necessariamente, em uma sociedade em que exista igualdade de resultados, mas, em contrapartida, naquela em que existam oportunidades de acesso a bens e serviços básicos necessários para o desenvolvimento de cada indivíduo. O problema não está apenas nos resultados desiguais, mas está principalmente relacionado com as possibilidades de êxito. O “jogo” não deve começar desequilibrado desde o início (Vega et al., 2010).

Com o intuito de contribuir para essa discussão, Barros et al. (2008) propôs um indicador estatístico capaz de demonstrar como as circunstâncias pessoais, que não são controladas pelo indivíduo, impactam na probabilidade de que uma criança acesse os bens e serviços básicos necessários para obter sucesso em sua vida. Nesse sentido, a perspectiva de oferta de serviços basilares é a indutora principal da oferta de oportuniades essenciais ao desenvolvimento, observado por uma perspectiva de escolha do indivíduo, diante do cenário a ele dado.

Por essa ótica, dado as condições de igualdade na busca de oportunidades individuais, cabe aos sujeitos envolvidos no processo ir além das perspectivas de desenvolvimento coletivo, a partir da busca individual e da possibilidade de ascensão social. Essas condições de igualdade de oportunidade deixaria à ação do indivíduo o poder de tranformação de sua realidade na égide do desenvolvimento de seu meio.

O Índice de Oportunidade Humana (IOH) teve sua primeira aplicação sobre os países da América Latina e Caribe, realizado pelo próprio Barros et al. (2008) e os resultados demonstraram que por trás da desigualdade, que sempre caracterizou a região, existe uma desigualdade ainda mais preocupante, referente à desigualdade de oportunidade que as crianças têm para se desenvolver. No caso brasileiro, duas aplicações do IOH se destacam: a realizada por Dill e Gonçalves (2011) que geraram índices entre os anos de 1999 e 2009 utilizando-se de dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD; e a realizada por Ferreira, Oliveira e Gonçalves (2012) que calcularam IOHs para todos os municípios do Brasil utilizando o Censo de 2010. Os resultados deste segundo estudo demonstram que os dez municípios que apresentam os maiores IOHs são todos do estado do Rio Grande do Sul, enquanto que o ranking dos dez piores é composto por sete municípios do Nordeste, dois do Norte, o município paraense Melgaço (2º pior) e o município roraimense Uiramutã (3º pior), e um município de Minas Gerais.

Assim, procura-se neste trabalho realizar uma análise da situação de desigualdade de oportunidade na região Norte, e mais especificamente no estado de Roraima, utilizando os microdados do Censo de 2010. Para isso, pretende-se dividir o escopo do objeto da pessquisa em duas partes: a primeira será a realização da análise dos estados federados da região; e a segunda, a análise de todos os municípios do estado de Roraima.

Na região Norte está a maior parte da Amazônia Legal, que possui uma área total de mais de 5 milhões de quilômetros quadrados, o que corresponde a quase 60% do território brasileiro, sendo composta pelos estados do Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins e, ainda, parte dos estados do Mato Grosso e Maranhão. Conta com uma população total de aproximadamente 24,3 milhões de habitantes, que representam aproximadamente 12,8% da população do país de acordo com o Censo 2010 (IBGE, 2011).

Apesar de representar uma significativa parcela da população brasileira, a região que cobre a Amazônia Legal ainda necessita de mais estudos. As oportunidades humanas correspondem a um espaço ainda não explorado pelos pesquisadores da região. Portanto, o trabalho pretende contribuir na apresentação de IOHs estaduais, da Região Norte do Brasil, e municipais, de Roraima, no ano de 2010, relacionados a oportunidades de serviços básicos.

Além desta primeira seção de introdução, este trabalho é composto por mais três seções. A segunda, trata da questão da discussão entre distribuição de renda e riqueza e justiça social. Na terceira seção é exposto o tratamento e análise dos dados utilizados neste estudo. Por fim, a última seção compreende as considerações finais deste trabalho.

John Rawls (1971) abriu um novo caminho na discussão sobre desigualdade e justiça social equitativa ao perceber que a desigualdade de resultado entre os indivíduos seria socialmente injusta se proveniente de diferenças no grau de acesso a liberdades básicas, como liberdade de locomoção e escolha de ocupação; posições e responsabilidades públicas; renda e riqueza; e autorespeito.

Assim, de acordo com Rawls (1971), para que uma sociedade possa ser considerada justa, dois princípios devem ser respeitados: a) o princípio da liberdade igualitária, onde os deveres e direitos básicos devem ser atribuídos de forma igual a todos; e b) o princípio da diferença, onde as desigualdades econômicas e sociais devem necessariamente ser corrigidas para gerar benefícios para os membros menos favorecidos. Porém, para o autor o primeiro princípio é estritamente preferível ao segundo.

Entretanto, o conceito de oportunidade, não foi explicitamente abordada por Rawls (1971). Tentando elucidar o que Rawls chamou de deveres e direitos básicos Roemer (1998) propõem uma abordagem mais racional ao conceituar oportunidade utilizando dois aspectos fundamentais: as circunstâncias e o esforço. As circunstâncias pautadas no cenários proporcionados pelas ações estruturais de competência essencialmente do estado; e o esforço como iniciativa individual de cada cidadão, dado a oferta de possibilidades coletivas.

Assim, as circunstâncias podem ser vistas como um fator de não-responsabilidade do indivíduo. Aspectos como educação dos pais, região de nascimento, raça, sexo, etc. servem de exemplos para esta definição. Enquanto que o esforço seria a parcela de responsabilidade do indivíduo: podem ser exemplos dessa parcela, anos de estudos, horas de trabalho, migração, além de caracteristicas não observáveis, etc..

Para Roemer (1998), a desigualdade de oportunidade seria proveniente das circunstâncias e deveria ser perseguida pelas políticas públicas. Já a desigualdade proveniente do esforço individual de cada agente deveria ser respeitada. Assim, uma sociedade que resultasse em desigualdades apenas provenientes de esforço seria a mais justa socialmente. Figueiredo e Silva (2012) formalizaram o pensamento de Roemer com a seguinte expressão:

Tendo isso em vista, Barros et al. (2008) apontam que as desigualdades de resultado provenientes das circunstâncias seriam socialmente injustas e deveriam ser neutralizadas. Para isso, propõem uma forma de identificar quão injusta é uma determinada sociedade utilizando-se de dados censitários.

De forma resumida, pode-se considerar que o IOH combina uma medida de acesso penalizada por uma medida de dissimilaridade no acesso (D), onde a medida de acesso (p) nada mais é do que uma taxa média de cobertura do acesso a determinado bem ou serviço, que pode ser facilmente determinada pelos microdados censitários da seguinte forma:

Para a formulação do IOH Barros et al. (2008) propõem que seja realizado um corte etário, fazendo com que se utilizem apenas crianças na amostra da dissimilaridade, uma vez que tem-se como hipótese que as crianças são inaptas a realizar escolhas sobre seus próprios esforços individuais, retirando o efeito dessa variável da análise.

O IOH é índice que pode variar entre zero e cem, em que quanto mais próximo de cem maiores são as oportunidades disponíveis para as crianças da região e quanto mais próximo de zero piores serão as oportunidades.

A base de dados que será utilizada para a mensuração do IOH é a dos microdados do Censo Demográfico de 2010, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE, 2011), de forma a se mensurar os IOHs estaduais da Região Norte do Brasil e municipais de Roraima.

Para a geração dos IOHs serão utilizados os seguintes acessos: rede geral de abastecimento de água; rede geral de coleta de esgoto ou fossa séptica; coleta de lixo por empresa coletora; conclusão do ensino fundamental em idade correta; e alfabetização. No caso de serviços básicos, será restringida a atenção para as crianças de até 14 anos. Para alfabetização, serão consideradas apenas as crianças entre 6 a 14 anos. Enquanto que para a completude do ensino fundamental em idade correta, a amostra das dissimilaridades será restringida para a atenção aos jovens de 15 a 18 anos. Como circunstâncias, serão considerados em todos os casos a situação do domicílio (urbano ou rural), sexo, raça (branco ou não branco), rendimento domiciliar per capita, e três variáveis que procuram captar a base familiar: sexo do chefe da família, presença da mãe e conclusão do ensino médio pelo chefe da família.

No que diz respeito ao IOH médio, que engloba as cinco oportunidades em estudo, o estado que se destaca positivamente no ranking é Tocantins (57,88) e negativamente, Pará (39,78). Esta elevada diferença dos IOHs médios entre os estados retrata que mesmo dentro da mesma região geográfica existe uma acentuada diferenciação no tocante a situação de oportunidades obtidas pelos indíviduos residentes em estados diferentes, o que desequilibra o “jogo” no início, pois os indivíduos (inclusive as crianças) passarão a ser afetados por estas oportunidades distintas de serviços essenciais, como saneamento, saúde e educação.

Os IOHs de acesso à rede de abastecimento de água e coleta de lixo apresentaram elevadas disparidades entre os estados, em que a população de Tocantins tem melhores oportunidades na rede de abastecimento de água (71,46) e a do Amapá na rede de coleta de lixo (72,01). Vale ressaltar que estes são serviços essencias para a saúde dos indivíduos, portanto necessitaria de IOHs mais próximos de 100 (situação que seria obtida com a universalização destes serviços). A preocupação se amplia pelo fato de que nos demais estados a situação se agrava acentuadamente, conforme apresentado na Tabela 1.

A oportunidade de acesso com a maior deficiência é a de esgotamento sanitário, em que todos os estados obtiveram IOHs muito baixos (menor que 10). Esta situação sugere que o esforço para elaboração de bons projetos e a busca pela captação de recursos federais para empreendimentos neste setor podem melhorar significativamente os IOHs dos estados.

Tabela 1 – IOH nos estados da região Norte do Brasil em 2010

Fonte: elaborado pelos autores.

Atualmente, no Brasil, a operação e manutenção dos sistemas de abastecimento de água e coleta e tratamento de esgotamento sanitário são financiadas, na maior parte, por tarifas pagas pelos usuários, que podem ser subsidiadas por outros usuários do mesmo estado ou pelo Governo.

Contudo, é importante lembrar que a região Norte do Brasil possui uma extensa área geográfica e que algumas localidades apresentam pequenas quantidades de habitantes com baixa capacidade de pagamento para financiar as tarifas necessárias.

Portanto, a universalização dos serviços de esgotamento sanitário, assim como o de abastecimento de água, dependem de uma complexa interação entre as três esferas de Governo e o setor privado, que implica na definição de quem irá financiar os investimentos necessários, além dos custos de operação e manutenção dos sistemas.

Os IOHs de educação refletem que a alfabetização é a oportunidade mais próxima da universalização, porém ainda há uma precariedade no que diz respeito à conclusão do ensino fundamental em idade correta.

Tabela 2 – IOH dos municípios do estado de Roraima, Brasil – 2010

Fonte: elaborado pelos autores.

O estado de Roraima apresenta o segundo melhor IOH médio da região Norte. No ranking dos IOHs por oportunidades, figura em segundo no acesso à rede geral de abastecimento de água (64,51) e conclusão do ensino fundamental em idade correta (57,76); e em terceiro nas demais oportunidades de acesso, a saber: rede geral de esgotamento sanitário ou fossa séptica (6,70), coleta de lixo (51,82) e Alfabetização (87,34).

A Tabela 2 apresenta os IOHs dos municípios de Roraima. Apenas a capital Boa Vista e Mucajaí apresentam IOH médio superior ao estadual, com respectivamente, 69,12 e 59,20. Amajari apresenta o pior IOH médio do estado, com 26,06. A comparação entre o primeiro e o último município do ranking retrata a extrema desigualdade de oportunidades entre a população de Roraima.

Ainda que o IOH estadual seja mais próximo da capital, onde vive a parte mais expressiva da população, cabe ressaltar que em diversos municípios as oportunidades são extremamente precárias ou nulas nos acessos às redes gerais de água, esgoto e coleta de lixo, assim como na conclusão do ensino fundamental e alfabetização. Estes resultados retratam a elevada desigualdade de oportunidades dentro do estado, ampliando a força dos argumentos que as pessoas partem de situações completamente distintas.

Este trabalho teve como objetivo desenvolver uma investigação empírica acerca das desigualdades de oportunidades entre os residentes na Região Norte do Brasil, com base em indicadores de oportunidade humana (IOHs) calculados a partir de informações do censo demográfico de 2010.

Os resultados revelam a elevada desigualdade de oportunidades da região, tanto no que diz respeito ao acesso dos serviços básicos quanto a dissimilaridade devido a características dos indivíduos residentes da região.

Na Região Norte, as dimensões dos IOHs mais deficientes são as refentes aos serviços de abastecimento de água e coleta e tratamento de esgotamento sanitário. Desta forma, para que os desequilíbrios quanto às oportunidades na Região sejam revertidas, é necessário que haja um esforço em busca da universalização destes serviços, e que haja uma efetiva coordenação que promova oportunidades mais equitativas. A coordenação deve ser liderada pelo Governo Federal, haja vista a fragilidade financeira dos entes municipais e estaduais, bem como a evidente falta de interesse do setor privado em atender áreas que não possibilitem retorno financeiro.

Os IOHs de educação dos estados retratam que a dimensão alfabetização varia entre 79,76 (Pará) e 90,52 (Rondônia). A situação da conclusão do ensino fundamental em idade correta é bem mais precária, mostrando que as crianças não dispõe de escolaridade da forma satisfatória. Neste quesito, vale ressaltar que os dados disponíveis não permitem verificar a questão qualitativa do ensino.

A situação das oportunidades de educação é bem mais heterogênea entre os municípios do que entre os estados. Os municípios de Roraima que possuem elevado percentual de área rural apresentam os piores IOHs de alfabetização e de conclusão do ensino fundamental em idade correta, são os casos dos municípios de Uiramutã e Amajari, que possuem elevadas reservas indígenas.

Ademais, pode-se considerar que não é apenas uma política distributiva de renda que gerará uma maior igualdade de acesso aos serviços básicos, deve-se também melhorar a dissimilaridade de acesso a esses serviços para que o “jogo” seja mais justo para todos. Contudo, além da política redistributiva de renda ser ineficiente quanto ao estímulo de esforços individuais, em termos de justiça social é preferível que a política pública se concentre em corrigir as desigualdades de oportunidades.

A partir da abordagem exposta, apenas as desigualdades de oportunidades são nocivas e devem ser perseguidas pelas políticas públicas de equidade, enquanto desigualdades que tenham como origem os esforços dos indivíduos devem ser garantidas.

Sugere-se que trabalhos futuros procurem compreender se as políticas públicas brasileiras estão focadas em reduzir as desigualdades entre as oportunidades básicas que os indíviduos dispõe ou apenas em garantir uma distribuição de renda e riqueza mais equitativa.

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1. Professor da Universidade Federal de Roraima – UFRR. Doutorando em Economia pela Universidade Federal de Pernambuco – UFPE. Email: andrei.silva@ufrr.br

2. Professor da Universidade Federal de Roraima – UFRR. Doutorando em Economia pela Universidade Federal de Pernambuco – UFPE. Email: yuricesar.silva@ufrr.br

3. Professor da Universidade Potiguar. Mestre em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN. Email: estevani@ig.com.br

4. Professor da Universidade Regional do Cariri – URCA. Doutorando em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP. Email: abeleconomia@hotmail.com

5. Doutorando em Economia pela Universidade Federal de Pernambuco – UFPE. Email: leandro.duarte1@hotmail.com