ISSN 0798 1015

Vol. 38 (Nº 36) Año 2017. Pág. 12

Publicações de Dados Abertos, Dados Governamentais Abertos, e Governança Pública: um panorama sobre artigos indexados

Publications of Open Data, Open Government Data, Open Government and Public Governance: an overview of indexed articles

Paula Assumpção CAMPOS 1; Cleverson Tabajara VIANNA 2; Luiz Antônio da Costa SILVA 3; José Leomar TODESCO 4; Antônio Pereira CÂNDIDO 5

Recibido: 22/02/2017 • Aprobado: 12/03/2017

Conteúdo

1. Introdução

2. Metodologia

3. Apresentação da busca sistemática

4. Análise dos resultados

5. Considerações finais

Referências bibliográficas

1. Introdução

No contexto atual Dados Abertos e Dados Governamentais Abertos, bem como Governo Aberto e Governança Pública se constituem em um importante tema para investigação por vários motivos.

Segundo Silva et al., (2014, p.1)

A transparência governamental é um dos pilares da democracia e ela se efetiva por meio do acesso do cidadão à informação governamental. Desse casamento entre transparência e informação surgiram os conceitos de Governo Aberto e Dados Abertos. O primeiro evidencia a ampla intenção de um governo em ser transparente e o segundo indica o caminho para que essa transparência se torne realidade

Afirmações como a acima, mostram o quanto o cidadão, seja especialista, cidadão comum ou servidores públicos, demonstram perceberem o quanto o tema em questão é importante.

Ratificando o acima citado, temos a criação do Open Government Partnership [6] (OGP):

Em setembro de 2011, o Brasil tornou-se um membro da Open Government Partnership (OGP), uma iniciativa multinacional para promover mundialmente ampla adoção de Open Government Data (OGD). O Brasil está compromissado em transparência pública e em assegurar a publicação aberta dos dados oficiais. (BREITMAN ET AL., 2012, p.45).

A investigação conduzida neste artigo, concentrou-se neste contexto global, buscando as produções científicas em diferentes Bases. Para ampliar a visão sobre o tema, foram estudados diversos papers de diferentes países a vim de responder a seguinte pergunta: Quais países mais publicam sobre o tema, e qual o estágio atual que estes governos apresentam sobre os Dados Abertos? A identificação dos autores mais citados (e coautorias) é também outro objetivo que servirá de base a novas pesquisas. 

Esses questionamentos devem proporcionar novos estudos e apropriar estes novos conhecimentos com vistas aos desafios de Dados Abertos e Governança Pública. Pode-se observar que embora os governos concordem com sua relevância, as ações efetivas ainda não são o dia a dia da área pública:

Embora um número significativo de organizações públicas tem abraçado a ideia de dados abertos, muitos ainda estão relutantes em fazer isso. Uma das principais causas é que a divulgação de dados representa um mudar de um sistema fechado para um sistema aberto de governo, o que tem um impacto significativo sobre a relações entre órgãos públicos e os utilizadores dos dados abertos. (JANSSEN; CHARALABIDIS; ZUIDERWIJK, 2012, p.258).

Este trabalho, valeu-se de pesquisa bibliográfica ao buscar as publicações em forma de livros, revistas e outras. Embora todos estes processos desde a elaboração, publicação, etc. dos dados sejam objeto da Governança Pública, esta não será objeto do estudo. Nosso enfoque será precisamente nos aspectos da publicação de documentos em revistas sobre o tema e adoção de ações voltadas aos Governos Abertos.

Freitas e Darcoso (2014, p.885) reiteram a importância do tema para o Brasil: “Foi dado um importante passo na direção da inovação aberta: o compromisso brasileiro com a abertura dos processos de inovação a partir da associação do governo brasileiro à OGP, em 2011”. A imagem a seguir ilustra o último Plano de Ação Nacional [7] mostrando o Brasil em seu terceiro ciclo de Plano de Ação, juntamente com os demais países.

Figura 1- Mapa dos países participantes da OGP

Fonte: Elaborado pelos autores. Adaptação OGP

Atualmente precisamos de mais esforço, essa constatação é feita por um relatório de progresso (Independent Reporting Mechanism-IRM) disponível pela OGP. No último relatório concluiu-se que o impacto potencial do Plano foi reduzido pela pouca quantidade de compromissos transformadores própria OGP:

Embora o 2o Plano incluísse vários compromissos relacionados a temas prioritários para o Brasil, como megaeventos e corrupção. Outro ponto de atenção foi que a sociedade civil perdeu confiança no processo da OGP no país, resultando em uma persistente baixa participação. Para alterar esse quadro, o governo poderia formalizar, por meio de marco legal, fóruns de participação social e mecanismos de tomada de decisão compartilhada ainda na fase de elaboração do próximo Plano de Ação. (Fabro Steibel [8] , relatório IRM, 2016)

Resultado próximo, porém melhor que a da Coréia do Sul:

Há pouca evidência de que a Coréia do Sul tenha participado ativamente da OGP. O país precisa envolver especialistas em abertura para aumentar o escopo de sua ambição, ultrapassando o foco atual do governo eletrônico para questões fundamentais de governança aberta, como a corrupção e a participação on-line. (Geoffrey Cain [9], relatório IRM, 2016)

O que ilustra que abertura de dados e desenvolvimento socioeconômico estão desconectados. Campos, Vianna e Todesco (2016) dão como exemplo de crescimento do PIB de forma exponencial, a Coréia do Sul. O qual contempla o investimento em conhecimento, em tecnologia e capital humano. Diferente do Reino Unido, onde além do desenvolvimento socioeconômico, também houve grande investimento no comprometimento da publicação de dados abertos de governo.

Este artigo apresenta a metodologia utilizada em sua seção dois; nas seções três e quatro os resultados e sua análise e ao final apresenta suas conclusões. O referencial teórico permeia todo o artigo, em cada uma das seções.

A classificação metodológica deste trabalho o considera como uma pesquisa básica quanto à natureza de pesquisa, servindo assim de base para outras pesquisas e inicialmente não produzindo qualquer produto (LAKATOS; MARCONI, 2003). Quanto aos objetivos trata-se de uma pesquisa explicativa, descritiva, buscando descrever processos e fenômenos, bem com ir na busca de relacionamento entre os termos da pesquisa.

A pesquisa valeu-se de procedimentos bibliométricos, fazendo uso de procedimentos metodológicos sugeridos por Kobashi e Santos (2006), em nível macro. Procedimentos esses possuidores de indicadores explicitados a seguir:

Os Indicadores de produção científica são construídos pela contagem do número de publicações por tipo de documento (livros, artigos, publicações científicas, relatórios etc.), por instituição, área de conhecimento, país, etc. Os indicadores de citação são construídos pela contagem do número de citações recebidas por uma publicação de artigo de periódico. É o meio mais reconhecido de atribuir crédito ao autor. Os indicadores de ligação são construídos pela co-ocorrências de autoria, citações e palavras, sendo aplicados na elaboração de mapas de estruturas de conhecimento e de redes de relacionamento entre pesquisadores, instituições e países. Emprega técnicas de análise estatística de agrupamentos (KOBASHI; SANTOS, 2006, p.32)

Neste artigo foram estabelecidos os passos como explicitado na figura 2.

Figura 2 – Os passos desta pesquisa

Fonte: Elaborado pelos autores

No passo 1 definimos os termos de busca foram: “Open Data”, “Open Government Data”, “Public Governance” e “Open Government”. A opção por somente realizar buscas em termos na língua inglesa, deu-se pelo fato de fazer um comparativo entre quantidades de resultados entre diversos países. Todos os termos foram inseridos aspas (“ ”), para que a busca se torne precisa, retirando palavras no singular e considerando o conectivo ‘AND’

 No passo 2 as bases de dados para busca escolhidas foram Scopus e o Web of Science (WoS). Os indicadores de produção científica foram construídos pela contagem do número de publicações científicas por país e ano. Os indicadores dos autores mais citados são construídos com base nos indicadores de citação. E por fim os indicadores de relação entre termos foram construídos empregando técnicas de análise estatística de agrupamentos, por país, anos e autores.

No passo 3 aplicamos a busca, utilizando critério de exclusão por área: Ciências Sociais e da Informação e refinamento por fonte de publicação: “Government Information Quarterly”. A escolha por essa fonte ocorreu pela sua interdisciplinaridade e pela sua relevância acadêmica [10]. A revista possui fator de impacto 2,515 na área (e seu Year Impact Factor: 3.161) sendo significativo, o que justifica-se sua escolha se compararmos com outras revistas, por exemplo a Journal of Web Semantics de fator 1,277.

O passo 4 representou o maior volume de tempo do estudo, ao agrupar e analisar os resultados, para estabelecer as considerações finais.

Para cada pesquisa realizada em ambos as bases de dados foram feitas análises comparativas entre essas. Foram retiradas as duplicidades de busca entre as bases. A Tabela 1 traz o resultado das buscas primárias nas bases Scopus e WoS com os critérios de exclusão.

Tabela 1- Quantidade de publicações dos termos por base de busca

Fonte: Elaborado pelos autores. Acesso das bases em dezembro de 2016

Considerando a revista de grande impacto na área de publicações governamentais, foi elaborada a Tabela 2 que apresenta apenas a publicações do periódico Government Information Quarterly.

 Tabela 2- Quantidade de publicações dos termos por base de busca após refinamento por revista

Fonte: bases WoS e Scopus, adaptado pelos autores. Acessado em dezembro de 2016

As Tabelas 3, 4 e 5 sintetizam os resultados retirados as duplicidades dos resultados da Tabela 2. Os documentos publicados na revista Governmet Quarterly Information, são sintetizados por indicadores, por país, ano e autores. As tabelas seguintes mostram qual país mais publicou ao longo dos anos, qual autor é mais citado ao longo dos anos e qual ano mais publicações foram publicadas sobre determinado termo. A tabela 3 ilustra os anos em que mais documentos foram publicados na revista. Na Tabela 4 são os autores mais citados sobre os temas e na tabela 5 os países que mais publicam sobre os temas na revista.

Tabela 3- Resultados dos anos, retiradas duplicidades

Fonte: Adaptado pelos autores a partir dos dados da pesquisa

Uma vez constatada a quantidade de publicações, a partir dos mesmos dados, agora agrupados por citações preparou-se a tabela 4 com os autores.

Tabela 4- Resultados dos autores, retiradas duplicidades

Fonte: Dados da pesquisa adaptado pelos autores

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Tabela 5-Resultados dos países, retiradas duplicidades

Fonte: Dados da pesquisa adaptado pelos autores

Nesta seção apresentamos a análise dos resultados relacionadas a partir das informações na seção anterior. A seguir mostramos a Figura 1 onde representamos um mapa-mundi de onde os termos são mais abordados, segundo a pesquisa.

Figura 3 - Países destacados em publicações dos termos em estudo

Fonte: Adaptado pelos autores com o uso da ferramenta Mapbox [11]

4.1. Open Data

Sendo o ano 2016 o ano de maior número de publicações, e principal país Holanda, e em seguida os Estados unidos. Os autores mais citados foram Anneeke Zuiderwijk e Marijn Janssen. A progressão de quantidade de documentos publicados ao longo dos anos reflete desenvolvimento e interesse sobre o tema.

4.2. Open Government Data

De 2015 ao ano de 2016 o número de publicações duplicou. Pode-se relacionar tamanha progressão do termo através de um relacionamento com o termo “Open Data”.  O desenvolvimento do termo anterior, reflete no desenvolvimento deste termo. A principal região é o Reino Unido e os autores mais citados são Katleen Janssen (2011) e Jo Bates (2014).  Autores Judie Attard et al. (2015) também merecem atenção, pois mesmo sendo recente o número de citações é próximo ao de Bates. Outras regiões de destaque vieram empatadas com mesmo número de duplicações, são os Estados Unidos, Tailândia. O indicador por país faz relacionamentos entre os termos, exemplo podemos dar os termos “Open Data” e “Open Government Data” através dos Estados Unidos, que também relacionam com o tema a seguir.

4.3. Open Government

O termo “Open Government” aumentou de 2014 para 2015 e após decai em 2016. O motivo por esse comportamento necessita maiores investigações. O que podemos notar no entanto, é que a curva de ascensão e queda é suave. O que indica equilíbrio mesmo com oscilações. O principal país é os Estados Unidos e autores como Dennis Linders e Patrick MC Dermott (2010) são os mais citados nesta revista. Não podemos ignorar a imensa relevância do trabalho de Tim Berners Lee (2009), que através de seu trabalho fornece condições para desenvolvimento de trabalhos posteriores ao seu, porém na revista selecionada curiosamente apesar da grande relevância de Tim B. Lee, Linders e MC Dermott possui mais citações logo abre-se aqui uma oportunidade para estudos mais profundos. A Holanda e a Inglaterra, que estiveram presentes também como destaques nos termos anteriores, também aparecem em segundo lugar fazendo relacionamento entre os três termos até o momento da pesquisa.

4.4. Public Governance

Este termo é peculiar em comparação aos anteriores. Enquanto em 2007 nada se falava na revista sobre os termos anteriores, aqui inaugura na revista Government Information Quarterly o assunto com uma publicação. A pesquisa levantou uma curiosidade sobre a aparição de quase dez anos depois sobre o tema. Robin Gauld (2007) é o trabalho mais citado. Os países em número de publicações sofrem empate, todos com uma publicação, são eles: Nova Zelândia, Austrália e um trabalho em conjunto da Itália e Dinamarca. Acreditamos que seja interessante uma maior investigação sobre o pouco interesse da revista a respeito do termo, afinal houve um grande vácuo no indicador por ano e um número muito reduzido de publicações sobre o tema. O relacionamento por comparação com termos anteriores, acontece pelo indicador de autores, ocorrendo indiretamente por citações. Como mostramos a seguir   o autor Marijn Janssen o qual foi mais citado no temo Open data, também aparece na busca de “Public Governance”, como vê-se na tabela de relacionamentos de citações sobre o resultado do termo na Tabela 6.

Tabela 6- relatório das citações de itens fonte indexados dentro das bases

Fonte: Scopus e WoS. Adaptado pelos autores

Nas duas bases pesquisadas, é possível a busca pelo critério de escolha da revista Government Information Quarterly, onde possui publicações de de todos os termos, e relacionamento entre os termos, seja por conteúdo dos documentos, autores ou coautorias. Neste caso cada vez mais frequente, uma vez que a colaboração científica é uma das características da ciência moderna (Bodin; Gonçalves; Todesco, 2014) pelas diversas vantagens. A seguir desenvolvemos uma figura com os relacionamentos da análise feita, onde linhas sólidas representam relacionamentos diretos e tracejadas são indiretos

Figura 4 - Relacionamento entre termos

Fonte: Elaborado pelos autores

O estudo realizado deixou claro que o tema tem importância para muitos países de destaque mundial em governança pública. Considerando os artigos, livros e outras publicações investigadas constata-se que países de origem saxónicas estão mais avançados ou pelo menos, apresentam maiores produções científicas na área.  Percebe-se também que a Open Government Partnership poderá contribuir bastante para aumentar a publicação sobre o tema em países de outras origens étnicas, principalmente de origem latina.

Relevante também é perceber o comportamento do amadurecimento do tema no decorrer do tempo. Considerando a tabela 2, é importante constatar que, em 2007, se identificou uma publicação sobre o tema governança pública e, em 2016 uma evidente pluralização dos temas com nítida concentração em governo aberto e gados governamentais abertos e dados abertos. O comportamento destes itens pode sugerir que o desafio maior está na publicação dos dados.

 Na adequação destes dados à forma de dados abertos proposta por Tim Beners Lee (2006), apresentado na Figura 5.

Figura 5 – Entenda as 5 estrêlas

Fonte: Open Knwoledge Brasil (2016)

Constata-se que os esforços por atender aos preceitos citados acima, tem favorecido a concentração dos esforços em implementar o conceito de dados abertos ligados. O esforço evidenciado no crescimento do indicador de publicações e a convergência para o tema dados abertos deixa claro a possibilidade do aumento de maturidade na importância dos temas e conceitos envolvidos.  Considerando a publicação de dados, “O pressuposto básico por trás da Web de Dados diz que a utilidade e o valor desses dados aumentam a medida que forem acessados e recombinados uns aos outros (HEATH; BIZER, 2011). Desta forma entende-se que o furo nos espera com o aumento em número e eficiência das aplicações bem como com o desafio vencido de considerar nestas aplicações o que nos apresenta Beners-Lee (2006).

Visando publicações futuras, a identificação dos autores mais citados (e coautorias) é também outro objetivo que servirá de base a novas pesquisas. Para tanto escolheu-se uma revista de muito elevado fator de impacto (Year Impact Factor: 3.161.) onde verifica-se comportamentos de resultados diretamente relacionados, ao tratarmos Dados Abertos, Dados Governamentais Abertos e Governo Aberto. Já o termo Governança Pública relaciona-se indiretamente através de citação de autores. Quando comparado aos demais termos, percebeu-se um retorno modesto deste último assunto na revista pesquisada (Government Information Quarterly).

Emerge nos estudos a percepção da OGP ao analisar o Plano de Ação do Brasil na área, de que há uma relutância em adotar os dados abertos, pois muitos governos incluindo o Brasil, possui em seu último relatório referente ao Plano de Ação em Governo Aberto, um progresso reduzido pela pouca quantidade de “compromissos transformadores”, o que difere em muito de países na Europa como Holanda e Inglaterra. Observa-se que quando os dados são publicados de maneira aberta e dentro no tempo adequado, tendo a granularidade necessária, é provável que o cidadão possa através de recursos computacionais, elaborar análises mais pormenorizadas, bem como visões globais e comparativas.

Da leitura dos artigos, resultou que tanto o controle social (através de organizações civis, ou do próprio cidadão), como os órgãos fiscalizadores (TCU, CGU, MP, etc.) não indicam estar preparados para uma análise de dados abertos por agentes não humanos.

Considerar as visões sociais e operacionais aqui exploradas, como ponto de partida para a pesquisa realizada, não propiciou determinar significativas contribuições. Depreende-se que estas duas visões deverão ser mais bem apreciadas e pesquisadas com o decorrer do tempo. O foco centrar de contribuição se refere a orientação das instituições públicas para se tornarem aptas à publicação de seus dados, reduzindo assim uma das dificuldades encontradas: entidades públicas ainda não sabem como publicar dados abertos com qualidade. Sugere-se uma continuidade de estudo uma vez que o assunto está em seu pleno desenvolvimento.

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1. (UFSC) pacampos@ciasc.sc.gov.br

2. (UFSC) tabajara@ifsc.edu.br

3. (UFSC) lacsilva@ciasc.sc.gov.br

4. (UFSC) jose.todesco@ufsc.br

5. (IFSC) apec@ifsc.edu.br

6. OGP foi lançada em 2011 para fornecer uma plataforma internacional para governantes locais empenhados em fazer seus governos mais abertos, responsáveis e sensível aos cidadãos. Desde então, a OGP tem crescido e atualmente conta com 70 países participantes. Em todos os países, o governo e a sociedade civil estão trabalhando em conjunto para desenvolver e implementar reformas de governo aberto. Fonte: Controladoria Geral da União (CGU)

7. Os países participantes da OGP co-criarão um Plano de Ação Nacional (National Action Plan) com a sociedade civil. Os planos de ação devem abranger um período de dois anos e consistir num conjunto de compromissos que promovam a transparência, a responsabilização, a participação e / ou a inovação tecnológica. Entre um ciclo e outro do Plano não deve haver lacunas entre os Planos. E Todos os Planos devem abranger um período de execução mínimo de 18 meses, embora os compromissos de cada país possa variar em termos de duração. A OGP recomenda que cada plano de ação contenha entre 5 e 15 compromissos.

8. Fabro Steibel, pesquisador independente, e Coordenador-geral do Instituto de Tecnologia & sociedade do Rio (itsrio.org)

9. Pesquisador sul coreano da IRM

10. Government Information Quarterly é uma revista internacional que examina a interseção de políticas, tecnologia da informação, governo e sociedade. Em particular, a GIQ centra-se na forma como as políticas afetam os fluxos de informação do governo e a disponibilidade de informações governamentais.

11. http://www.mapbox.com