ISSN 0798 1015
ISSN 0798 1015
Vol. 38 (Nº 19) Año 2017. Pág. 12
Yuri VEFAGO 1; Thiago Henrique Almino FRANCISCO; Erika Cristina Mendonça de Sousa MONTEIRO
Recibido: 01/11/16 • Aprobado: 28/11/2016
4. Apresentação dos resultados
RESUMO: O artigo discute as contribuições da CONAES no contexto do SINAES, por meio das ações que a comissão vem desenvolvendo para fortalecer a avaliação institucional no contexto da educação superior no Brasil. A fundamentação teórica trata do marco da avaliação institucional no Brasil, destacando os momentos históricos da avaliação e o SINAES como o sistema atual que congrega os princípios historicamente defendidos pela avaliação institucional. A metodologia, considerando a pesquisa documental e a análise de conteúdo, buscou as informações nas atas da CONAES que registram as reuniões que ocorreram no ano de 2016 estre os meses de fevereiro a junho. Os resultados permitem concluir que a CONAES vem cumprindo o seu papel como órgão gestor do SINAES e pode ser considerada um dos principais elementos que sustentam o sistema de avaliação da educação superior no Brasil. |
ABSTRACT: The article discusses the contributions of CONAES in the context of SINAES, through the actions that the Commission is developing to strengthen the institutional assessment in the context of higher education in Brazil. The theoretical background deals with the institutional assessment in Brazil, highlighting historical moments assessment and SINAES as the current system that combines the principles historically defended by the institutional evaluation. The methodology, given the information retrieval and content analysis sought information on minutes of CONAES that record the meetings that took place in the year 2016. The results show that the CONAES has been fulfilling its role as SINAES the governing body and can It is considered one of the main elements that support the evaluation system of higher education in Brazil. |
A avaliação institucional é um elemento que tem sustentado a dinâmica da educação superior no Brasil devido aos impactos causados no contexto deste segmento educacional. Devido as operações que ela preconiza, há a possibilidade do desenvolvimento de competências institucionais e de toda estrutura que proporciona um importante impacto nas estratégias institucionais. Dessa forma, há uma tendência natural da avaliação se constituir em um elemento estratégico para as instituições, fomentando uma discussão sobre a construção e o posicionamento da identidade institucional.
Em um contexto histórico, a avaliação institucional já possuiu diversas facetas e identidades, de maneira a orientar o contexto da educação superior pelos vieses instituídos à época. No seu resgate histórico, percebe-se que a avaliação tomou contornos regulatórios e formativos, fortalecendo a participação estatal na dinâmica estrutural da educação superior, proporcionando um posicionamento das instituições a partir das diretrizes do estado. Isso fez com que houvessem posicionamentos distintos de diversos grupos ideológicos que tangenciavam a educação superior requerendo a condição sistêmica da avaliação, pois essa ainda era uma profunda lacuna desse processo.
Nos anos de 1990, sobretudo na segunda metade da década, surgem os elementos que sustentam a tentativa de tornar a avaliação integrada em um sistema. Isso buscou o fortalecimento da comunidade acadêmica, de maneira que houvessem possibilidades de integra-la ao contexto gerencial das instituições. Esforços advindos do PAIUB permitiram essa participação, mas foram suprimidos novamente por questões político-ideológicas que tornaram esse programa apenas um “esforço individual” de algumas instituições, até mesmo pelo caráter voluntário para algumas IES. Com o Exame Nacional de Cursos (ENC), a avaliação se volta para uma ênfase regulatória, integrada com a supervisão, criando uma dinâmica impregnada de dúvidas em torno do processo. Este Exame também permitiu à mídia estabelecer rankings que premiaram ou puniram IES através de uma avaliação pontual.
Nesse contexto, eis que surge o SINAES, orientando pelos objetivos do Plano Nacional da Educação, que abarca as principais considerações históricas da avaliação e visa a construção de um sistema integrado com a gestão das instituições. Essa premissa é válida na medida em que o Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI) ganha contornos de elemento estratégico, tornando-se o referencial básico do processo de avaliação institucional. O SINAES torna-se, a partir daí um elemento aplicado a gestão das instituições e das políticas públicas em educação superior, trazendo em seu bojo princípios e objetivos que orientam esse aspecto.
Em conjunto com o SINAES, surge um grupo de “notáveis”, legitimados na mesma Lei que criou o sistema, com o objetivo de gerenciar a condução da avaliação institucional no Brasil, deliberando sobre os instrumentos, as práticas e os demais aspectos que envolvem o processo avaliativo. A Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES), surge com uma função deliberativa e com o papel de criar referenciais para o desenvolvimento deste processo, tendo nele o principal movimento para a consolidação da avaliação como um aspecto indutor da qualidade.
Neste contexto, o artigo versa sobre o papel da CONAES como órgão deliberativo de gestão do processo avaliativo, oferecendo subsídios para o incremento de suas atividades e para o fortalecimento de sua legitimidade como comitê gestor do processo.
Para tanto, ele se segmenta em cinco capítulos, sendo o primeiro esta introdução. No segundo estão as contribuições teóricas que sustentam o temário, seguido pelo método que orienta o estudo. No quarto estão as análises, seguidas das conclusões que trazem sugestões para o fortalecimento da CONAES como o principal órgão gestor do SINAES.
Este capítulo traz as abordagens teóricas que tratam da temática que envolvem o trabalho, com destaque para o resgate histórico da avaliação institucional no Brasil, para o SINAES e, devido a proposição desta pesquisa, para as questões que tratam das definições, atividades e papéis da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES).
A avaliação da educação superior tem se constituído em um tema de ampla discussão no contexto de todos modelos institucionais que se estabelecem na educação superior brasileira. Especialmente após a promulgação da Constituição Federal de 1988, a avaliação institucional se consolida como um elemento articulado a gestão destas instituições, promovendo mecanismos indutores da qualidade e norteadores da oferta dos diversos modelos institucionais.
O movimento que discute a avaliação institucional com maior evidência tem início na década de 1960, momento em que diversos estudiosos foram influenciados pelos modelos de educação superior que orientavam a expansão deste segmento no Brasil. O Plano Atcon e o Relatório Meira Matos, ambos destacados por Zandavalli (2009), foram elementos fundamentais para que a avaliação ganhasse contornos de política pública na educação superior brasileira, influenciando processos que estão consolidados no atual sistema de avaliação.
A revisão histórica do processo avaliativo na educação superior, que é apresentada no trabalho de Schlickmann, Melo e Alspertad (2011), destaca a construção da avaliação como um elemento convergente ao posicionamento das instituições de educação superior. Isso ocorreu em parte no final do regime militar, com o estabelecimento de algumas tentativas, e ganhou contornos de modelo de gestão após a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Superior, de 1996. Entre as iniciativas, destacam-se o Programa de Avaliação Institucional e de Reforma Universitária (PARU), a Comissão Nacional para a Reformulação do Ensino Superior (CNRES), o Grupo Executivo para a Reformulação da Educação Superior (GERES), e o Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB).
No que se refere ao PARU os trabalhos de Almeida Junior (2004) e Zandavalli (2009) destacam que o programa buscava articular algumas premissas que estavam estabelecidas como marcos estratégicos para a educação superior brasileira. Entre elas, o PARU ensejava a promoção do acesso à educação superior, quando proporcionava a discussão sobre a identidade e o papel de cada modelo institucional. Outro conceito discutido no programa era a o da gestão, já que o PARU se preocupou com a convergência da avaliação com a gestão, incentivando o desenvolvimento de competências para os gestores que permitiria avaliar constantemente a prática acadêmica, que deveria ser vinculada ao ensino, a pesquisa e a extensão.
Devido as questões políticas e ideológicas, o PARU, de acordo com Marback Neto (2007), durou apenas alguns meses percorrendo o período dos anos de 1984 e 1985, sendo substituído por outra iniciativa que também possuía um viés político e ideológico, devido a condição política que envolvia o país à época.
Do programa, surge a Comissão Nacional para a Reformulação da Educação Superior (CNRES) que trabalhou durante um curto período mas estabeleceu um documento estruturado que trouxe reflexão sobre a estrutura e o funcionamento da educação superior. A Comissão apresentou um documento que estabeleceu algumas dimensões que retratavam a educação superior à época, evidenciando as crises pelas quais o segmento passava, destacando também as discussões sobre a dicotomia entre o ensino público e privado.
Também caracterizado no trabalho de Zandavalli (2009), o GERES se constituiu como um grupo de debates sobre a real situação da educação superior na época de sua constituição. Infelizmente, devido a condições histórico-culturais o grupo não teve a continuidade de seu trabalho, mas produziu elementos que subsidiaram as discussões que culminaram na Constituição Federal de 1988. No trabalho de Real (2007), é possível identificar algumas contribuições, com destaque para o ensejo à articulação entre ensino, pesquisa e extensão e a importância da avaliação enquanto base para a produção de conhecimento e de mecanismo de gestão. Além disso, o GERES, em seu relatório, discutiu a identidade e o papel das instituições, recomendando a flexibilidade do sistema de educação superior brasileiro, a manutenção da autonomia em instituições universitárias.
Após estes esforços e considerando a base da Constituição Federal, surge na década de 1990 o Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB). Ristoff (2000) destaca que o PAIUB foi um instrumento formativo que tinha a intenção de fortalecer a autoavaliação nas universidades brasileiras, por meio da construção de um projeto articulado que tinha a intenção de consolidar a identidade institucional das universidades participantes. O Programa buscava o equilíbrio entre a prestação de contas e a avaliação formativa, fortalecendo a discussão da comunidade acadêmica sobre a avaliação e a interação da instituição com a sociedade.
Nesse sentido, Dias Sobrinho (2002) destaca que o PAIUB se constituiu em um conjunto de concepções e métodos que buscavam a participação da sociedade na construção das atividades que eram desenvolvidas no contexto de uma universidade. A riqueza da contribuição dos grupos sociais, fortaleciam as discussões que ocorriam na instituição e, portanto, deveriam ser objeto de constante reflexão, fazendo da avaliação um instrumento de construção e, até mesmo, condução do projeto institucional de universidade defendido. Este programa foi importante para a comunidade acadêmica.
Embora considerado inovador, o PAIUB não se estabeleceu como um sistema devido a condições políticas e ideológicas que o envolveram. Contudo, devido a importância dos princípios a ele estabelecidos, sua discussão é retomada no ano de 2003 para a construção de um sistema, de fato, previsto no Plano Nacional da Educação.
Na tentativa de resgatar um profundo esforço realizado durante a década de 1990, e após a promulgação do primeiro Plano Nacional da Educação que aconteceu no ano de 2001, surgem novas ações que buscam reerguer uma discussão sobre a avaliação institucional na educação superior brasileira. Dentro do que estabelece Zandavalli (2009), esse esforço aproveitou muito das discussões que ocorreram durante os anos que antecederam a constituição do SINAES, aproveitando todas as contribuições e registros históricos que destacam a avaliação como um mecanismo de gestão das instituições de educação superior.
É possível identificar que o SINAES retomou uma discussão sobre o percurso que deveria ser observado na construção da identidade das instituições de educação superior, já caracterizado em esforços anteriores que foram empreendidos sobre essa temática. Outro ponto que surge com o sistema, é o debate sobre a qualidade e suas facetas no âmbito dos distintos modelos institucionais. Devido à complexidade, ao dinamismo e aos limites de autonomia que cada instituição possuía, o SINAES deveria, enquanto sistemática de avaliação, articular os resultados desse processo com a gestão dos distintos modelos que existiam.
É justamente por esse motivo que o trabalho de Francisco et. al. (2012) faz menção sobre a importância dos princípios básicos do SINAES, já que por meio deles foi possível articular os resultados do processo com a dinâmica de cada instituição, permitindo que fosse possível criar ações de orientação da oferta e, sobretudo, de respeito a identidade institucional. Nesse sentido, através de uma dinâmica sustentada com elementos históricos da avaliação e a partir de uma discussão com princípios claros, o SINAES pautou sua filosofia no equilíbrio entre as visões somativa e formativa.
Ristoff (2011) resgatou pontos que Ristoff e Giolo (2006) já discutiam, pois, o SINAES, compreendido como um sistema, deveria ganhar legitimidade a partir da relação com os objetivos educacionais propostos para o país. Notadamente reconhecido como um sistema robusto e articulado, o SINAES abarcou uma filosofia complexa e multifacetada, que enseja a autonomia dos gestores dentro dos limites permitidos no marco legal da educação superior brasileira. Dessa forma, o SINAES também apresentou um olhar distinto para a educação superior, compreendendo-a como um elemento social e, portanto, passível de regulação do estado, e como um instrumento de indução da qualidade, devendo ser gerenciado pelos diversos modelos institucionais, principalmente aqueles sem autonomia.
Na perspectiva somativa, o SINAES trouxe a educação superior brasileira o que já era exposto na LDB (1996) e na Constituição Federal (1988). Ambos os dispositivos abriram a possibilidade já prevista nos documentos que norteavam a avaliação na década de 1980, prevendo a maior participação da iniciativa privada na educação superior. Dessa forma, a regulação, como mecanismo de prestação de contas à sociedade, ensejava; e ainda o faz; um controle muitas vezes considerado exacerbado por parte do estado, impondo uma lógica mecanicista e operacional ao processo de gestão das instituições e, muitas vezes, sem estrutura que dê conta das diversas demandas criadas. Isso aproximou as instituições de indicadores de qualidade reconhecidos internacionalmente, embora também tenha fortalecido a “privatização” do segmento.
A visão formativa se configura no momento em que o SINAES se torna um instrumento de diálogo sobre as finalidades das instituições. Lehfeld et. al. (2010) destaca que o sistema se constituiu, de fato, em um processo que convocou a comunidade acadêmica para um estudo da realidade de um determinado modelo de educação superior, ampliando os laços de parceria com a comunidade e permitindo um posicionamento correto em função das demandas locais. Essa visão ainda se estabelece quando o SINAES apresenta a avaliação baseada em princípios que fortalecem a responsabilidade social das instituições e a não premiação ou punição, enfatizando ainda mais a relevância em um determinado ambiente. Ainda hoje, há muita discussão desse aspecto quando confunde-se muitas vezes a avaliação como regulação.
Em seus elementos, diversos trabalhos vêm explorando a dinâmica de seu sistema e se destacam a articulação entre a avaliação interna e a avaliação externa. Thives Junior (2007), Dias Sobrinho (2008), Voos (2009), Francisco (2012) e Hora (2013) destacam o SINAES em seus elementos e apresentam detalhamentos do sistema. Ele é composto pela avaliação externa (institucional e de curso), pela avaliação interna, que é desenvolvida pela CPA, e pelo ENADE, considerado por Yamaguchi e Tsukahara (2016) como um dos grandes exemplos em avaliação de estudantes em larga escala.
Em sua configuração original, o SINAES se constituiu para criar uma relação interdependente e sistêmica entre esses elementos, mas devido a uma série de intempéries, dentre elas a dificuldade de articular os momentos do processo, foi necessária a criação de elementos adjacentes ao sistema. Nesse sentido, surgem indicadores que orientaram o processo avaliativo por meio da construção de uma estrutura que se pautou na regulação. Daí surgem o Conceito Preliminar de Curso (CPC) e o Índice Geral de Cursos (IGC) Avaliados. Estes indicadores contribuem para a elaboração de rankings que, na maior parte das vezes, não valorizam o processo avaliativo como um todo, além de tomar como base um Indicador “Preliminar”. Há diversos estudos para mudanças, todavia, nada ainda efetivado.
Devidamente explorado por Lacerda (2015), esses elementos criaram uma dinâmica paralela ao processo avaliativo, retirando notoriedade a avaliação interna e do SINAES enquanto sistema. Ao invés do foco na avaliação como um elemento norteador do Plano de Desenvolvimento Institucional, os indicadores adjacentes ao SINAES fazem do sistema um mecanismo de check-list, retirando a legitimidade dos instrumentos que orientam o sistema. Além do mais, a avaliação como processo deve ser algo construído para a melhoria da qualidade, respeitando os princípios que são estabelecidos pelo SINAES para esse processo e valorizando, acima de tudo, a identidade institucional e o modelo gerencial preconizado pela instituição.
Sob esse aspecto, a avaliação deve ser considerada um ato de gestão vinculado a “gênese” do modelo institucional em destaque, sobretudo pelo fato de possuir maneiras de fortalecer e desenvolver a identidade e as competências institucionais. Restringi-la a uma checagem é negligencia seu aspecto indutor de qualidade, impedindo sua real eficácia.
Mesmo assim há contribuições, já que o SINAES aproximou as instituições de uma realidade gerencial necessária em contextos como o brasileiro, marcado por uma série de descontinuidades históricas relacionadas com a avaliação e com grande diversidade de elementos, como por exemplo, a situação da educação superior nas diversas regiões brasileiras. Garcia (2011) e Monteiro (2011), além de Griboski e Fungheto (2013), destacam que o SINAES foi fruto de consolidação de um modelo de gestão para as instituições de educação superior, proporcionando indicadores indutores da qualidade e fortalecendo o Plano de Desenvolvimento Institucional e os Projetos Pedagógicos como elementos articuladores da construção da identidade institucional. Além disso, graças à atividade dos órgãos gestores do sistema, foi possível criar um movimento de discussão sobre a avaliação, sua pertinência e, sobretudo, sobre sua utilidade para o fortalecimento de uma política pública.
Dentre muitas inovações que o SINAES trouxe para o sistema brasileiro de educação superior, algumas delas chamam a atenção pelo fato de gerenciarem fluxos complexos que ainda não são plenamente compreendidos pelas instituições de educação superior. Na gênese do Sistema, o MEC, por meio da Secretaria de Educação Superior (SESu), foi o responsável por gerenciar a dinâmica proposta pela Lei que estabeleceu o SINAES, atuando em conjunto com outros órgãos que posteriormente serão caracterizados. Mesmo assumindo esse “protagonismo”, a gestão do SINAES também foi compartilhada com outros envolvidos, sendo que cada um possui uma importante parte no processo.
Atualmente, um destes órgãos é a Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (SERES), que de acordo com o Decreto No. 7.690/2012 assumiu as funções de regular e supervisionar as instituições de educação superior que pertencem ao Sistema Federal de Educação Superior. Ela também apresenta diretrizes que orientam a avaliação dos cursos de graduação em todas as suas modalidades, além dos cursos de especialização que também são elementos de reflexão por parte da Secretaria. Em suas competências, encontram-se àquelas que surgiram na SESu, na SETEC e na SEED, todas incorporadas pela SERES, fazendo da última um centro de amparo às instituições sobre as distintas interpretações da legislação que regula a educação superior.
A Secretaria também comanda o controle das Certificações de Entidades Beneficentes de Assistência Social na área da Educação (CEBAS), além das funções segmentadas em três diretorias assim constituídas:
Ainda no gerenciamento do SINAES, está o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), responsável pela condução dos processos de avaliação in loco que ocorrem nos cursos e nas instituições de educação superior. O instituto foi criado pela Lei No 580, no dia 13 de janeiro de 1937 para se constituir em um órgão responsável por construir os registros históricos da educação brasileira e também para promover intercâmbios com outros, com o objetivo de conhecer e trocar informações sobre as atividades educacionais.
Atualmente, como autarquia federal, o INEP possui diversas atribuições, com destaque para as que estão sob os cuidados da Diretoria de Avaliação da Educação Superior (DAES) e pela Comissão Técnica de Acompanhamento da Avaliação (CTAA). A primeira é responsável por definir as diretrizes do INEP quanto à atividade no contexto da educação superior, além de orientar a aplicação do ENADE, que é um dos elementos que compõem o SINAES. A outra é um órgão recursal que delibera sobre discordâncias aos resultados dos relatórios produzidos pelas comissões de avaliadores (cursos de graduação) sejam ele por parte da SERES ou das IES. Além disso, tem a função de “realizar a seleção final dos avaliadores do BASis, o banco de avaliadores do SINAES.
Ainda no que se refere a CTAA, vale ressaltar o caráter de sua composição que considera a representatividade dos órgãos que se alinham com a gestão do SINAES, além de representações de todas as secretarias que se envolvem com a educação superior no Brasil. Seus membros são indicados e nomeados pelo Ministro da Educação, desde que possuem notória competência acadêmica e expertise na área da avaliação e da gestão da educação superior.
Outro órgão que é ativamente envolvido com a gestão do SINAES é o Conselho Nacional da Educação (CNE), cujas atividades buscam a promoção de alternativas democráticas e mecanismos para o desenvolvimento e a indução da qualidade na educação brasileira. Criado pela Lei No. 9.131, de 25 de novembro de 1995, o CNE também colabora ativamente com o desenvolvimento das normas que regem o sistema federal de educação superior por meio da atividade de suas duas Câmaras: A Câmara de Educação Básica (CEB) e a Câmara de Educação Superior (CES). Pelas atribuições definidas pela Medida Provisória 2.216 e pelo Decreto 3.860/2001, a CES passou a deliberar sobre os processos relacionados com a autorização de cursos na área da saúde e sobre o credenciamento e recredenciamento de instituições de educação superior, atividades regulatórias.
Além dos citados, há também a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES), objeto de reflexão deste artigo e que será caracterizada após a descrição do método utilizado nesta pesquisa.
O artigo tem como bases as propostas de Yin (2001), considerando o estudo de caso como estratégia metodológica da investigação. Há um contexto específico e um objeto delimitado, que permite um aprofundamento teórico-metodológico a partir da aplicação do instrumento proposto. Portanto, os resultados não podem abranger outros contextos que não aquele determinado pela investigação, sob risco de construir vieses que não se adequam a visão de mundo defendida nesta pesquisa.
Sob a orientação de um posicionamento interpretativo, amparado nas contribuições de Morgan (1980), o artigo aborda a problemática de forma qualitativa e o explora de maneira a valorizar a visão de mundo proposta pelo sujeito que é o principal interlocutor desta investigação. Como instrumento de coleta, a pesquisa se utiliza da pesquisa documental, considerando o estudo das atas das reuniões da CONAES que ocorreram no ano de 2016. Em complemento, utiliza-se também a análise de conteúdo proposta por Bardin (1977), para estruturar e categorizar os elementos que sustentam o estudo proposto por este artigo.
Neste capítulo, o trabalho discute o resultado das análises realizadas nas atas, destacando os pontos centrais que estão consignados nos documentos que registraram as reuniões que ocorreram no ano de 2016.
Ao longo do histórico do SINAES, poucas referências têm sido feitas a CONAES como um elemento estratégico da avaliação da Educação Superior. Mesmo assim, a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior tem sido um órgão preponderante e de muita notoriedade na condução dos processos de avaliação institucional e nas discussões sobre os diversos elementos que compõem a reflexão sobre a indução da qualidade na educação superior brasileira.
Instituída pela mesma lei que estabeleceu o SINAES como sistemática de avaliação, a CONAES é um órgão colegiado que tem a função de se articular com os demais órgãos da estrutura regulatória da educação superior brasileira para fomentar o sistema de avaliação e posicioná-lo como sendo um elemento de gestão para as instituições e para o próprio sistema de educação superior brasileiro. Nas intenções propostas nos instrumentos que criaram a Comissão, identifica-se que a CONAES deveria ser a principal instancia de gestão do SINAES, pensando estrategicamente a avaliação e oferecendo subsídios para que ela fosse discutida nos mais distintos modelos institucionais.
No contexto de suas atribuições, também é possível identificar articulações com o Ministério da Educação na gestão de objetivos alinhados com o Plano Nacional da Educação, devido aos elementos ali consagrados que interferem na organização do sistema de educação superior. Isso faz da CONAES um órgão que requer representatividade, dinamicidade e sustentabilidade, devido a profunda influência que exerce em todo o contexto da educação superior no Brasil.
Desde sua criação, CONAES é composta por 13 membros:
Quanto a sua a dinamicidade, é possível identificar que a CONAES possui um calendário consistente de reuniões. Atualmente na 127º edição de seus encontros, as discussões envolvem diversas matérias que atingem a avaliação da educação superior e toda a sua estrutura, onde se destaca a importante participação da comissão na discussão que envolveu o SINAES e suas atualizações, desdobramentos e impactos.
Na perspectiva da sustentabilidade, cabe destacar o fato de que a CONAES possui legitimidade no contexto da educação superior brasileira e em todos os ambientes onde essa temática é discutida. O marco legal do SINAES reconhece esse aspecto, no momento em que destaca, como atribuição da comissão, a ação de propor diretrizes sobre a organização das atividades que envolvem a avaliação. Além disso, a Comissão também deve assumir a capacidade de avaliar as dinâmicas e os procedimentos para a avaliação institucional no Brasil e, de acordo com a Lei. No. 10.861, de 14 de abril de 2004, deve também exercer as seguintes responsabilidades, circunscritas no Art. 6º da Lei:
Embora posicionada no contexto de suas ações, as quais estão legitimadas pelos instrumentos que regulam a educação superior brasileira, importa destacar as contribuições deste colegiado, sobretudo nos últimos seis anos, que contribuíram para o fortalecimento da avaliação como um elemento indutor da qualidade na educação superior brasileira.
A partir da proposição prevista neste artigo, a seguir serão detalhados os aspectos que permearam as reuniões ao longo dos meses de fevereiro a julho do ano de 2016, possibilitando uma análise dos objetivos e dos papéis da comissão no contexto do desenvolvimento do SINAES como elemento indutor da qualidade. Isso poderá, inclusive, ampliar as discussões sobre o papel e sobre o significado da CONAES, já que sua concepção indica o cuidado com todos os movimentos que se articulam ao longo da avaliação da educação superior.
Em geral, o que se percebe é que as reuniões são movimentos que integram diversos órgãos da estrutura de avaliação e de regulação na educação superior, fomentando discussões que são convergentes com os diversos objetivos observados por estes órgãos. Nas quatro reuniões registradas e que aconteceram no ano de 2016, é possível identificar que todos os assuntos que são considerados indutores de qualidade na educação superior foram tratados. Isso demonstra que a CONAES vem cumprindo um de seus principais papéis, que é o de formular proposições para o desenvolvimento da educação superior no Brasil, tendo o SINAES como a base das decisões estratégicas para o segmento.
Na primeira reunião, identifica-se que a Comissão aborda assuntos que são estratégicos para o desenvolvimento da educação superior no Brasil. Além disso, é possível também perceber a presença da articulação com os órgãos que fomentam a educação superior no Brasil. Entre os pontos discutidos, é possível identificar que a CONAES sugere que exista o maior diálogo entre o segmento público e o privado, como um esforço para a consolidação do que a comissão denomina de Sistema Nacional de Avaliação. Ainda nesse sentido, a CONAES debate sobre a integração com a educação básica, por meio da articulação com os sistemas de ensino. Houve também o debate sobre a articulação com os sistemas estaduais, discutindo sobre o projeto que pode fortalecer ainda mais a participação dos estados no processo de avaliação.
Nesse encontro, outro ponto de destaque do contexto da educação superior foi discutido: a internacionalização. Este aspecto foi contemplado no momento em que houve a discussão das questões relacionadas com o sistema ARCU-SUL e com a Rede de Acreditação Internacional no âmbito da américa latina, denominada de RIACES. A Comissão indica que estará presente em uma reunião que vai discutir o fortalecimento da internacionalização, criando uma rede que possa ampliar os debates sobre a acreditação internacional de cursos de graduação. Para fortalecer esse conceito, a CONAES ainda debateu sobre a criação de um banco de avaliadores estrangeiros, com a tentativa de integrá-los ao contexto do SINAES mesmo com a citação sobre a “discordância dos valores pagos para esse processo”.
A ata da reunião ainda destaca que a CONAES participou de um debate sobre a capacitação de avaliadores para a área da Odontologia e da Medicina, indicando a escassez de avaliadores nessas áreas e a tentativa de capacitação de cinquenta professores que podem ajudar na continuidade das ações que avaliam estes dois cursos. Ainda na perspectiva da avaliação in loco, a Ata destaca que no ano de 2015 86% das avaliações, considerando todas as áreas, foram realizadas no segmento privado com conceitos que predominaram entre o 3 e o 4.
Quando o assunto foi a EAD, percebe-se a preocupação da CONAES sobre o processo e sobre seus impactos no contexto de toda a avaliação. No ano de 2016 estão previstas mais de 6000 avaliações, incluindo as da modalidade à distância, o que demanda um importante investimento na qualificação de avaliadores e do próprio processo. Além disso, destaca-se a menção sobre a revisão dos processos de avaliação que possam articular o presencial com o EAD, permitindo a otimização do processo sem que se perca a qualidade na dinâmica.
Por fim, nesta primeira reunião o que mais se destacou foi o debate sobre o ENADE, devido a uma denúncia que demonstra ações de grupos educacionais para burlar os procedimentos estabelecidos para o Exame. A Ata indica que há uma série de documentos e um grupo de trabalho para discutir esse aspecto, inclusive considerando ações que visem impedir a “banalização” do ENADE. Com isso, pretende-se, fortalecer o exame como um elemento indutor da qualidade na educação superior juntamente com as demais avaliações do SINAES.
O destaque da segunda reunião foi a eleição do presidente para o ano de 2016. A CONAES elegeu um dos membros que representa o segmento do “notório saber” em avaliação para conduzir as atividades da comissão no ano em destaque.
Por meio da análise das atas das reuniões que aconteceram no ano de 2016, é possível identificar que há uma continuidade nas reuniões da Comissão e, sobretudo, uma articulação entre os assuntos que são debatidos em função da necessidade de promover a indução da qualidade na educação superior e de fortalecer o SINAES como instrumento de gestão. A ata indica que a CONAES é favorável ao fortalecimento das políticas públicas que tornam a avaliação um elemento de indução da qualidade, já que a comissão levanta algumas possibilidades para esse aspecto.
O primeiro ponto que retrata este aspecto é a indicação do empenho da comissão para o desenvolvimento do SINAES, a partir da revisão dos instrumentos de avaliação e da discussão sobre a avaliação dos avanços do CPC como instrumento de governança. Outro ponto atrelado a essa discussão é a participação ativa da CONAES na alteração dos instrumentos de avaliação, do regulamento da CTAA e das discussões que envolvem o ciclo avaliativo.
Outro ponto é a interlocução com outros órgãos da educação superior. Na segunda reunião anual da CONAES houve a participação do Secretário Executivo do MEC que destacou a importante participação da CONAES na condução do SINAES, considerando o sistema como sendo um importante elemento que traduz os horizontes da educação superior. Além disso, a comissão também discutiu a articulação com a educação básica, as possibilidades de capacitação de avaliadores no ano de 2016 e, novamente, a internacionalização como elemento indutor da qualidade.
A terceira reunião aconteceu no dia 25 de abril de 2016, e teve uma abordagem sobre procedimentos técnicos da avaliação, o que já vinha se configurando em uma demanda importante nas reuniões anteriores devido a diversos pontos falhos que foram destacados em reuniões que aconteceram nos anos anteriores a 2016.
O primeiro ponto relacionado a essa abordagem foi a discussão sobre a prorrogação da postagem dos relatórios de avaliação produzidos pelas CPAs, devido a uma série de instabilidades apresentadas pelo Sistema e-MEC. Este, que por sinal é elemento de discussão constante da CONAES, tem sido um instrumento de severas críticas pelas instituições devido a diversas falhas que são encontradas no sistema. Além disso, percebe-se que não há consequências para aquelas IES que não postam seus relatórios no prazo. Assim, configura-se a dificuldade para implantação de uma “cultura de avaliação” preconizada por Dias Sobrinho.
O segundo ponto relacionado com as questões operacionais da avaliação é a revisão do regimento da CTAA, solicitada por um dos órgãos que representa instituições do segmento privado da educação superior. Isso ocorre devido a necessidade da inclusão de procedimentos que respeitem a Lei do Processo Administrativo, de modo a respeitar a relação entre “administrador” e “administrado”. Entre os pontos em discussão, identifica-se a necessidade de publicar os atos que vão ser discutidos com antecedência de 10 dias e que haja participação de representante da IES, com direito somente a voz.
O ENADE também foi ponto de discussão. A comissão destacou as possíveis alterações no Exame devido a indicadores que poderiam substituir o CPC e o IGC, os quais foram publicados em 2016, mas revogados dias depois em função de questões políticas. Há destaque para a participação da CONAES nos seminários do ENADE, em julho de 2016, como uma forma de explicar de que maneira essas alterações poderiam ocorrer e também como forma de materializar a aproximação com o INEP, ponto primordial para a execução do SINAES. Ainda com relação ao ENADE, a reunião trouxe para a pauta a Avaliação Nacional Seriada dos Estudantes de Medicina (ANASEM), exame proposto para a área da medicina e que, de acordo com a CONAES, não tem a pretensão de substituir o ENADE, como elemento de avaliação, embora também seja considerado um componente curricular obrigatório.
A quarta reunião aconteceu no dia 27 de junho de 2016 e coadunou-se com um momento de atribulação política que acometeu o país, devido as discussões sobre o afastamento da Presidente da República, devido ao processo de impeachment. Isso trouxe uma série de alterações nos órgãos que comandam a educação superior, já que os cargos de confiança do Ministério da Educação foram alterados. Com isso, as atividades relacionadas à avaliação entraram num período de espera do desenrolar dos acontecimentos do Governo Federal. Assim, percebe-se que apesar da política de avaliação da educação superior serem políticas de Estado, as mesmas ainda estão muito relacionadas às políticas de governo.
Logo após a abertura da reunião pelo Presidente, a palavra foi passada à nova presidente do INEP, que destacou a importância da CONAES na gestão da avaliação da educação superior e no fortalecimento do SINAES. Ela também destaca que é importante que a CONAES tenha cuidado nas questões que envolvem as alterações no ciclo de avaliação, para que isso não comprometam a dinâmica que foi proposta para o desenvolvimento da avaliação em todos os seus percursos. De acordo com a ata, a fala da Presidente do INEP, em consonância com outros membros da comissão, pede cuidado com a ideia de um ciclo avaliativo de cinco anos devido as articulações existentes com o desenvolvimento da educação superior.
Após a fala da presidente do INEP, a comissão passou a discutir assuntos que foram debatidos na reunião anterior e que trataram da relação entre o ANASEM e o ENADE. Os presentes reiteraram a importância do ENADE, e sinalizaram a construção dos processos relacionados com o ANASEM para que sua aplicação possa acontecer dentro dos moldes propostos na portaria. O ENADE ainda aparece como elemento norteador da discussão, quando a comissão resgata a discussão sobre o grupo de trabalho constituído para estudar as questões trazidas em reuniões anteriores, considerando as fraudes que foram desenvolvidas por grupos institucionais descritos em um documento que foi entregue por um conjunto de estudantes.
Outro ponto de destaque é o fato da revogação dos novos indicadores trazidos pelas portarias que publicaram o IDC e o IDI, destacando que estes elementos ainda requerem uma maior discussão sobre seus impactos na estrutura da educação superior. A comissão destaca que é importante analisar esses aspectos com mais cuidado, de forma mais ampla.
Na ata da reunião ainda destaca-se discussões sobre elementos indutores da qualidade na educação superior. A organização de parâmetros da qualidade para a Educação a Distância, os critérios para a revalidação de diplomas estrangeiros, as alterações propostas no Decreto No 5.773, de 09 de maio de 2006, e a supervisão do PRONATEC foram elementos debatidos pelos conselheiros que compartilharam o entendimento comum de que esses aspectos são fundamentais para o fortalecimento da qualidade no contexto da educação superior.
Por fim, a ata destaca que a CONAES está pleiteando uma vaga no CCPARES, que é a comissão que discute a conjuntura da educação superior. Além disso, a comissão, nas próximas reuniões, pretende discutir com maior profundidade os critérios para a seleção dos avaliadores, devido a emergência desse fator para a continuidade do SINAES e para o fortalecimento dos princípios propostos pelo Sistema. Essas discussões, de acordo com o que está previsto na Ata, indica que as pautas devem seguir as questões vinculadas as discussões da plataforma legal que regula a educação superior, além dos indicadores de qualidade que podem fortalecer alguns segmentos estratégicos no Brasil.
O artigo se pautou em uma oportunidade que até então foi pouco explorada no contexto da educação superior brasileira, já que a produção científica sobre avaliação institucional, mais especificamente desde 2004, pouco tratou da CONAES como um elemento fundamental e estruturante para a avaliação da educação superior. Ao contrário de outros contextos, tais como o da Argentina que tem na CONEAU um dos grandes elementos que envolvem as produções sobre a avaliação ou mesmo de países que possuem agencias acreditação, no Brasil pouco se produz sobre a CONAES ou sobre os outros órgãos que tratam da avaliação da educação superior em suas questões técnicas, estratégicas e operacionais.
Nesse sentido, a proposição aqui exposta buscou elucidar alguns pontos que se destacaram nas reuniões da CONAES no ano de 2016, de modo que fosse possível compreender a articulação das ações com os seus papéis. Com base no exposto na Lei No 10.861, de 14 de abril de 2004, e pelas atas que registraram as reuniões da CONAES no ano de 2016, identifica-se que as contribuições, de fato, apontam para o cumprimento de seus papéis, mais especificamente o de formular propostas para o desenvolvimento das instituições de educação superior.
Essa contribuição se materializa no momento em que as discussões tratam de temáticas que são consideradas indutoras da qualidade pelos órgãos reguladores da educação superior, tais como a internacionalização, a empregabilidade, o uso dos indicadores de qualidade como instrumentos de governança e o uso dos instrumentos como base para a elaboração de ações estratégicas relacionadas aos cursos e as instituições. Sobretudo no ano de 2016, nos meses estudados, as atas mostram que a comissão tem tratado com bastante profundidade de termos que se relacionam a esses aspectos, principalmente considerando as premissas da avaliação e da regulação na educação superior.
Também, as atas de 2016 demonstram uma preocupação importante com todos os papéis atribuídos a comissão, de tal forma que a CONAES possa cumprir a sua verdadeira finalidade, que é articular as instituições, os órgãos reguladores e o próprio sistema de avaliação em torno de uma cultura que entenda o SINAES como um elemento de gestão. Isso permite consolidar a identidade institucional e os demais elementos que fortalecem a avaliação como um processo indutor da qualidade no contexto da educação superior brasileira.
Portanto, a CONAES é um órgão fundamental no contexto do SINAES, atuando de maneira propositiva, articulada e estratégica, fomentando discussões que fortalecem a avaliação institucional, integrando-a com a gestão dos diversos modelos institucionais presentes no segmento da educação superior no Brasil e com intenção que se contribua para a implantação da cultura avaliativa e ao Estado considerar realmente o SINAES como um dos seus sistemas.
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