ISSN 0798 1015

Vol. 38 (Nº 12) Año 2017. Pág. 4

Custos e benefícios na abertura de dados governamentais de legislativos municipais

Costs and benefits on opening government data of city councils

Rodrigo Gomes FERRARO 1; Anderson CATAPAN 2; Ivan C. VICENTIN 3

Recibido: 14/09/16 • Aprobado: 25/09/2016

Conteúdo

1. Introdução

2. Referencial Teórico

3. Aspectos Metodológicos

4. Resultados e Discussão

5. Conclusões

Referências

1. Introdução

Muito tem se falado nos últimos anos sobre transparência, governo eletrônico, dados abertos governamentais (DAG) e outros assuntos que ligam serviço público à tecnologia da informação, sendo esta última meio para a promoção das primeiras.

Ainda assim, tratando-se do Poder Legislativo na Esfera Municipal, embora quantitativamente tenha-se alcançado um certo nível de abertura e transparência no Brasil, muito ainda tem-se a fazer quanto ao conhecimento e aplicação de conceitos qualitativos. Considerando um aspecto do meio utilizado, no que diz respeito ao cidadão usuário comum, ou aos programadores que utilizam-se de programação para navegar e extrair dados no intuito de desenvolver serviços com base nestes dados governamentais, tem-se a usabilidade como um bom exemplo, podendo-se avaliá-la segundo recomendações dos Padrões Web em Governo Eletrônico (2016), ou mesmo segundo normas internacionais como a ISO 9241 (1998). Considerando um aspecto do fim em si, a qualidade da informação é um excelente exemplo, podendo ser analisada segundo os critérios de informação considerados pelo COBIT (2012, p.67), bem como segundo os critérios utilizados pelo Open Knowledge Foundation (n.d.).

Ressalta-se que o poder legislativo municipal regula muitas atividades e condutas no município, daí sua grande importância local. Ainda é responsável pela fiscalização e cobrança de ação do poder executivo, e julgamento de suas contas, sendo assim de grande relevância para o exercício da governança pública por meio, principalmente, da accountability.

Pesquisas recentes não conseguiram encontrar relação estatística direta entre a abertura dos dados e a influência positiva nos mecanismos de transparência, mas encontraram que a abertura dos dados exerce forte influência positiva sobre os mecanismos de participação (Bjorn-Andersen; Avital & Jetzek, 2013, p.14). A transparência parece depender da qualidade da informação que se está abrindo, e de seu potencial no exercício da accountability. Além disso, a disponibilização de dados abertos parece ter a habilidade de melhorar a eficiência através da redução de custos de transação, a partir do momento que oferece aos cidadãos o acesso a informação nas plataformas web, reduzindo a carga administrativa dos pedidos de informação, e também reduzindo o custo do compartilhamento de informações entre os vários níveis de governo, evitando retrabalhos (Bjorn-Andersen; Avital & Jetzek, 2013, p.16).

Mas quais seriam os benefícios gerados, e os custos decorrentes da implementação de dados abertos governamentais considerando as características distintas dos legislativos municipais?

Considerando a importância do legislativo municipal no contexto local, e valorizando o financiamento do contribuinte, considera-se que conhecer melhor os benefícios e custos da implementação de dados abertos governamentais seja um passo importante desse processo.

Ainda que não seja uma pesquisa de exaustão, pretende-se criar um conhecimento de apoio aos gestores da administração pública, elencando custos identificados na abertura de dados governamentais, bem como benefícios que se pode alcançar com esta abertura.

Além desta introdução, é abordado superficialmente sobre governança pública, somente para se ter ideia de como a estrutura é vista pelo Tribunal de Contas da União – órgão de referência sobre o assunto na administração pública brasileira. Em seguida destaca-se as competências e atribuições do Legislativo Municipal no Brasil, para se ter a perspectiva de atividades que podem vir a fazer parte de um plano de dados abertos governamental. O terceiro assunto abordado trata sobre DAG e dispositivos legais relacionados criados pelo governo brasileiro, expõe alguns benefícios encontrados na literatura, bem como custos para sua implementação. Finalmente, são expostos e discutidos resultados obtidos com este trabalho.

2. Referencial Teórico

Neste espaço apresenta-se a essência capturada da base teórica pesquisada para a produção desse trabalho, categoricamente: Governança Pública, Legislativo Municipal, Dados Abertos Governamentais – benefícios – custos, Discussão, e por fim as Conclusões.

2.1. Governança Pública

Governança pública tem tido seu conceito aprimorado ao longo do tempo por diversas entidades internacionais, como por exemplo, World Bank (1992, p.3), The Institute of Internal Auditors - IIA (2012, p.5), The Chartered Institute of Public Finance & Accountancy em parceria com o International Federation of Accountants® - CIPFA/IFAC (2014, p.10), Australian National Audit Office - ANAO (2014, p. 7). Evidencia-se neste artigo o conceito mencionado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), visto que para sua composição foram consultados diversos documentos sobre o assunto, concluindo que:

Governança no setor público compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade (Brasil, 2014, p.42).

São quatro as perspectivas de observação sob as quais a governança pública pode ser analisada, sendo: i) sociedade e Estado; ii) entes federativos, esferas de poder e políticas públicas; iii) órgãos e entidades; e iv) atividades intraorganizacionais (BRASIL, 2014, p.22). Entende-se que a abertura de dados governamentais empodera a todos, sem distinção, para analisar o desenvolvimento da governança pública sob qualquer uma destas perspectivas.

O sistema de governança no setor público reflete a maneira como os diversos atores se organizam, interagem e agem em prol da boa governança (BRASIL, 2014, p.43). O controle social organizado é favorecido quando encontra disponível bons conjuntos de dados governamentais abertos.

2.2. Legislativo Municipal

Algumas competências e funções atribuídas aos legislativos municipais são destacadas aqui para evidenciar a importância da abertura dos dados governamentais em busca da boa governança no setor público.

A Constituição da República Federativa do Brasil (1988), garante, em seus artigos 18 e 29, certa autonomia aos municípios, concedendo-lhes alguns direitos, como: o de organizar-se por meio de lei orgânica própria; o de organizar administração própria para manter e prestar serviços de interesse local; o de criar regulamentos locais dentro de suas competências constitucionais; e o de escolher prefeito e vereadores para governar segundo os anseios locais respeitando o processo eleitoral democrático.

O poder legislativo municipal, representado pelos vereadores, tem funções que essencialmente podem ser descritas como (Constituição da República Federativa do Brasil, 1988; DeAlmeida, 2006; Klering et al., 2011):

• Legislativa: compartilhada com o poder executivo, tem como objetivo analisar, discutir e aprovar ou reprovar Projetos de Lei sobre matérias de competência do município; além de normas internas como Decretos, Resoluções e Atos.
• Fiscalizadora: externo, quando voltado ao poder executivo, podendo ter perspectiva política ou financeira. O controle exercido sobre ações de governo, execução de projetos, decisões administrativas, atos discricionários, é político. Já a apreciação do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias, da Lei do Orçamento Anual, dentre outras, bem como das contas do executivo, é fiscalização financeira.
• Julgadora: quando julga prefeito, vereadores e servidores internos por infrações político-administrativas.
• Administrativa/Deliberativa: quando refere-se a sua organização interna, ou sobre questões de sua competência exclusiva, que não dependem de sanção do Executivo.

Sendo assim, mesmo que expresso resumidamente, vê-se que muitas são as atividades passíveis de abertura, sob o enfoque da perspectiva de transparência. Mas seria implementando DAG a melhor maneira de tornar o governo mais transparente?

2.3. Dados Abertos Governamentais

Embora somente mais recentemente termos como “dados abertos governamentais”, “governo aberto”, ou “transparência no setor público” tenham ganhado espaço em lugares comuns, estes movimentos tem tido início já há algum tempo. Em 1789, Thomas Jefferson declarou que para as pessoas acreditarem em seu próprio governo, elas precisam estar bem informadas (Yagoda, 2010 como citado em Wirtz & Birkmeyer 2015, p. 2), James Madison, sucessor de Jefferson na presidência dos EUA também expressou opinião semelhante quando escreveu que um governo para o povo, sem informação para o povo ou meios de consegui-la, seria uma farsa ou uma tragédia, ou talvez os dois, e que o governo do povo, pelo povo, para o povo só seria possível se o povo se armasse com os poderes que só o conhecimento concede (James Madison, comunicação pessoal, 4 de agosto de 1822, 1900). Porém o que vem contribuindo para o aumento da demanda social por maior governança no setor público são os vários e recorrentes escândalos nas esferas públicas (Vaughn, 2000), os movimentos de modernização do setor público ocorridos a partir da década de 1980 (Larbi, 1999, pp.9-11), a ubiquidade das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC), e mais recentemente o memorando do então presidente Obama (2009) reforçando movimentos de melhoria da transparência e utilização de dados abertos em seu governo, o que desde então, tem impulsionado a adoção destas práticas globalmente.

Figura 1
Média Mensal de Visitas por Ano

Fonte: Portal da Transparência do Governo Federal. Estatísticas de Acesso. (2016).

Após o fim do último período de regime fechado no Brasil, um dos principais avanços neste sentido foi a Lei n. 101 (2000), que embora tenha seu foco na responsabilidade fiscal, através de princípios de governança embutidos, trouxe indiretamente benefícios para a transparência. Iniciativa surgida em 2004 na Controladoria Geral da União, e oficializada no Decreto 5.482 de 30 de junho de 2005, o Portal da Transparência do Poder Executivo Federal foi um grande passo em direção ao aumento da transparência da gestão pública federal, permitindo que o cidadão acompanhe como o dinheiro público está sendo utilizado e ajude a fiscalizar (Portal da Transparência, n.d.). Ainda que, desde então, em maior ou menor proporção, iniciativas esporádicas nesse sentido tenham acontecido, é a partir de 2009 que o governo intensifica esforços para promover maior abertura governamental e transparência. O que pode ser verificado também nas estatísticas de acesso ao Portal da Transparência, traçadas na Figura 1.

A Lei n. 131, de 27 de maio de 2009, vem complementar a Lei n. 101 (2000), determinando a disponibilização de informações detalhadas sobre a execução orçamentária e financeira de todas as esferas do poder público.

Ainda que estes dispositivos legais tenham contribuído para o efetivo exercício da cidadania por meio do controle social fiscalizando as contas da administração pública, Agune, Bolliger e Gregorio Filho (2010) destacaram que:

A sociedade civil, por sua vez, reúne hoje tecnologia, conhecimento e criatividade que, isolados do acervo de dados e informações detido pelas organizações públicas, desempenham um papel muito aquém do potencial gerador de inovação que representam. A geração de novos serviços e processos, em estreita ligação com as necessidades de seus consumidores, poderia ser grandemente potencializada por meio da disponibilização desse acervo de dados e informações por parte do poder público e adequado incentivo a sua utilização pelas organizações da sociedade civil. (Agune, Bolliger, & Gregorio Filho, 2010, p. 6).

Neste sentido, através do Decreto de 15 de setembro de 2011, foi instituído o Plano de Ação Nacional sobre Governo Aberto, contemplando as seguintes iniciativas:

• O aumento da transparência.
• O aprimoramento da governança pública.
• O acesso às informações públicas.
• A prevenção e o combate à corrupção.
• A melhoria da prestação de serviços públicos e da eficiência administrativa.
• O fortalecimento da integridade pública.

Sendo para a concretização destas iniciativas, criado o Comitê Interministerial Governo Aberto, composto por um abrangente quadro de ministérios e secretarias. Surge também neste momento a Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (INDA), um grupo de trabalho aberto a participação de acadêmicos, servidores públicos, empregados públicos e também à sociedade civil em geral, com o objetivo de conceber padrões, tecnologias, procedimentos e mecanismos de controle necessários para atender às condições de disseminação e compartilhamento de dados e informações públicas no modelo de Dados Abertos (n.d.), em conformidade com o disposto nos Padrões de Interoperabilidade do Governo Eletrônico (n.d.). Resultante como componente fundamental da INDA é o Portal Brasileiro de Dados Abertos, cujo objetivo é ser o ponto central para a busca, acesso e uso de DAG no Brasil (Infraestrutura Nacional de Dados Abertos, n.d.).

Ainda em 2011 tem-se a Lei n. 12.527, definindo o acesso à informação como regra e o sigilo como exceção, podendo qualquer cidadão ou instituição realizar uma solicitação de informação a qualquer órgão, de qualquer um dos poderes, de todas as esferas da administração pública, com prazo para resposta.

Parece que a Lei n. 12.527 (2011) vem complementar o Decreto de 15 de setembro de 2011, permitindo preencher a lacuna de informação que possa existir nos DAG disponibilizados. Entendendo que:

Transparência é ter condição de acesso a todas as informações sobre como o governo trabalha. A transparência quer dizer que a administração pública funciona de uma maneira aberta, baseada em princípios éticos, e é capaz de ser questionada a qualquer momento, em função da facilidade que têm os cidadãos e outros interessados em acessar as informações. (Teixeira, 2006, p. 36).

Sendo assim, não basta o direito de acesso à informação, mas tem-se necessário sua disponibilização sistemática, de maneira a facilitar todo o movimento de elaboração de trabalhos sobre tais informações a ponto de viabilizar a criação de valor por meio desse processo.

Nesse sentido, a Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil (n.d.) orienta muito bem sobre as boas práticas a se observar ao disponibilizar dados abertos governamentais.

Com tantos esclarecimentos quanto a importância da transparência para os governos democráticos, e tantos dispositivos legais criados nesse sentido recentemente no Brasil, quais seriam os benefícios esperados com a abertura de dados governamentais?

3. Aspectos Metodológicos

O artigo foi desenvolvido com base em uma pesquisa exploratória bibliográfica de caráter qualitativo, pois o tema ainda é considerado novo, e pretendia se conhecer o que já existe de estudo referente ao assunto. Segundo Gil (2008, p. 27) este tipo de pesquisa é utilizado quando necessário proporcionar visão geral, de tipo aproximativo, acerca de determinado fato, especialmente quando o tema escolhido é pouco explorado. O delineamento bibliográfico foi escolhido para permitir o conhecimento do conteúdo já pesquisado (Gil, 2008, p. 50), ou disponível na literatura em geral, tendo sido considerados artigos científicos de congressos e periódicos, dissertações, normas nacionais e internacionais, e sites de governo (Vergara, 1998, p. 46).

4. Resultados e Discussão

Este artigo apresenta casos encontrados na bibliografia que abordam sobre o tema custos e benefícios que por ventura podem resultar da implementação de dados abertos governamentais.

4.1. Benefícios

Baseados na técnica de sessão de grupo e entrevistas, Janssen, Charalabidis, e Zuiderwijk (2012) identificaram 3 principais grupos para os benefícios que poderiam ser alcançados com a implementação de dados abertos governamentais. Embora seja um trabalho realizado no contexto holandês, verifica-se que são fatores globais que podem estar presentes em qualquer país democrático, e adequam-se perfeitamente ao ambiente brasileiro, como pode ser visto na Tabela 1.

Tabela 1

Visão geral dos benefícios dos dados abertos

Fonte: Janssen, M., Charalabidis, Y., & Zuiderwijk, A. (2012).

Através de uma abordagem filosófica do Realismo Crítico, Jetzek, Avital e Bjorn-Andersen (2013a), identificaram quatro mecanismos geradores de valor através de DAG, como demonstra a Figura 2.

Usando o método de mínimos quadrados parciais, testando o relacionamento de dados de 61 países, Jetzek, Avital e Bjorn-Andersen (2013b) conseguiram definir os construtos e seus relacionamentos que regem a rede de geração de valor dos DAG, alcançando assim o modelo conceitual, ilustrado na Figura 3.

O modelo formado é experimental, e possui suas limitações, mas já é uma indicação de sinergias que podem ser exploradas, como mecanismos parcialmente dependentes, para oferecer oportunidade de geração de valor através dos dados abertos governamentais (Jetzek, T., Avital, M., & Bjorn-Andersen, N. (2013b).

Mas qual o custo de se conseguir disponibilizar DAG de uma maneira que tragam benefícios tanto ao setor público quanto ao privado?

Figura 2
Estrutura estratégica dos 4 mecanismos geradores primários

Fonte: Jetzek, T., Avital, M., & Bjorn-Andersen, N. (2013a).

Figura 3
Modelo conceitual de geração de valor com dados abertos governamentais

Fonte: Jetzek, T., Avital, M., & Bjorn-Andersen, N. (2013b).

4.2. Custos

A maioria dos dados governamentais que são abertos já existem, sendo assim parece não existir custos decorrentes de sua captação devido somente à implementação de dados abertos. Mas ao cumprir com as sugestões de boas práticas para implementação de DAG, conforme descrito na Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil (n.d.), percebe-se que não é possível afirmar que não incorrem custos na implementação, e nem é tão simples contabilizar estes custos.

Embora os custos de abertura dos dados governamentais sejam de difícil avaliação sistemática, estimativas fornecidas por alguns departamentos de governo do Reino Unido apontam que somente com pessoal para preparar e publicar os dados de acordo com os requisitos da agenda de transparência nacional giram em torno de 53mil a 500mil Libras, custo que varia com o tamanho do conjunto de dados, com o tipo de dados, e ainda alguns outros fatores (National Audit Office como citado em Kucera, Chlapek, 2014, p. 2).

Considerando a complexidade da tarefa de mapear os custos de elaboração dos dados abertos de acordo com padrões mínimos que permitam a efetiva aplicação dos conceitos e utilização prática destes DAG, tem-se que é necessário entender a importância de se conhecer esse “peso a mais” que recai sobre os cofres públicos. A partir deste momento, tudo o que fosse realizado em favor de implementar DAG precisaria ser registrado, como por exemplo:

• Qual é o conjunto de dados;
• Qual atividade;
• Número de recursos humanos envolvidos
• Recursos físicos utilizados
• Tempo;
• Dificuldades;
• Aprendizagens;
• Identificação de custo fixo/ custo variável;
• Recursos são servidores/ contratados;
• São dedicados exclusivamente a implementação de dados abertos ou a atividade concorre com outra que perdeu em prioridade;
• Como essa prioridade foi definida;

Dentre outros tantos mais, a fim de se poder realizar a identificação dos mecanismos geradores de custo e suas características. Dessa maneira seria possível estimar o custo de cada tarefa de todo o processo de implementação de dados abertos governamentais.

Um resultado muito evidente com a disponibilização de dados abertos são os aplicativos encontrados nas páginas de dados abertos de diversos governos (U.S. Government’s Open Data, n.d.; Governo Aberto SP, n.d.; DataPOA, n.d.; URBS, n.d.; Portal Brasileiro de Dados Abertos, n.d.; VisPublica, n.d.; Aplicativos, n.d.). Estes aplicativos são geralmente confundidos com benefícios da implementação de DAG, mas são somente produtos.

A fim de se conhecer os benefícios da implementação de DAG deve-se proceder de forma semelhante aos custos. É necessário um registro de tudo. Assim como se tem estatísticas de acesso aos portais de dados abertos, é necessário realizar o registro de acesso a cada conjunto de dado, bem como de download, para que se possa trabalhar quantitativamente a questão.

5. Conclusões

Na ausência de registros detalhando o trabalho na preparação dos conjuntos de dados abertos em conformidade com as recomendações de boas práticas, assume-se que qualquer modelo para se definir custos atualmente é somente estatístico-probabilístico e especulativo. Assim também acontece quando se pretende relacionar benefícios, pois o que se consegue até o momento, com os registros existentes, é somente a criação de modelos especulativos.

Não existe sequer um registro de feedback, ou relatos sobre quais conjuntos de dados são realmente consumidos, ou quais os resultados dos produtos criados a partir deles. Toda essa falta de informação referente ao processo de produção, produtos, e consumidores dos dados abertos governamentais tem sido identificada aqui como grande obstáculo ao seu estímulo em locais com escassos recursos públicos disponíveis à setores de fronteira.

Nestas condições, parece assertivo não trabalhar os benefícios dos DAG mas suas redes de dependência e mecanismos geradores de valor, mesmo que com variáveis restritas (Jetzek, Avital, & Bjorn-Andersen, 2013).

Então, tem-se claro, agora, a lacuna a ser preenchida com estudos neste sentido de identificação de redes de relacionamentos e mecanismos geradores, agregando as atribuições do legislativo municipal aos dados abertos governamentais.

De qualquer forma, mesmo considerando os DAG um campo ainda em formação, não se consegue explicar o porquê de governo e profissionais do setor público não trabalharem a questão de registro de dados referente ao processo de produção, produtos e consumidores dos DAG, com transparência, utilizando-se dos paradigmas de dados abertos, mesmo sendo eles os líderes ou responsáveis pela implementação dos dados abertos de governo.

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1. Universidade Tecnológica Federal do Paraná – Brasil – rodrigoferraro@alunos.utfpr.edu.br

2. Universidade Tecnológica Federal do Paraná – Brasil – catapan@utfpr.edu.br

3. Universidade Tecnológica Federal do Paraná – Brasil – vicentin@utfpr.edu.br