ISSN 0798 1015
ISSN 0798 1015
Vol. 38 (Nº 09) Año 2017. Pág. 13
Cristiane EMY ZAMA 1; Vitor Afonso HOEFLICH 2; Mara Freire Rodrigues DE SOUZA 3; Ana Paula Donicht FERNANDES 4
Recibido: 07/09/16 • Aprobado: 14/10/2016
RESUMO: As legislações ambientais vêm a cada dia impondo mais obrigações aos proprietários rurais, sem qualquer contraprestação. Assim, procura-se explicar o dever do Estado frente ao ônus suportado pelo proprietário rural, e como o ônus incumbe àquele que menos pode, e que mais precisa da proteção ambiental, ficando o Estado e toda coletividade com o bônus de toda situação. Conclui-se que a função socioambiental, bem como a reserva legal não são suficientes para que se tenha uma sadia qualidade de vida e um meio ambiente equilibrado, visto que para isto englobam inúmeros fatores que de longe garantem a preservação ecológica. |
ABSTRACT: Environmental laws come every day imposing more obligations on landowners without any consideration. Thus, we seek to explain the duty of the State against the burden borne by the landowner; also there is a demonstration of how the burden falls to the one who can least and need more environmental protection, leaving the State and the community with the bonus. We conclude that social and environmental function as well as legal reserve are not sufficient in order to have a healthy quality of life and a balanced environment, since for this include numerous factors that guarantee by ecological preservation. |
A preocupação com o meio ambiente é uma questão que surgiu bem antes da Reserva Legal, visto que desde a época do Brasil colônia já havia a preocupação com as matas (Dutra, 2009). A reserva legal surgiu não com o escopo de ser área de exploração sustentável dos recursos vegetais e florestais, mas sim como reserva de recurso (madeira) para a propriedade rural (Bacha, 2003).
Dispor de parte de sua área produtiva para os pequenos proprietários rurais compromete a função social da pequena propriedade, pois inviabiliza a livre concorrência ao diminuir a produção, contribuindo para o aumento das desigualdades regionais e sociais (Fries, 2012). Assim, há a necessidade de adequar à realidade da situação do proprietário rural, a fim de atribuir as responsabilidades para quem é devido, ou seja, para o Poder Público (Brasil, 1988).
A agricultura familiar representa 85% das propriedades rurais do país, e é responsável por 60% dos alimentos que chegam à mesa das famílias brasileiras, além do fornecimento de matéria-prima para as indústrias, contribuindo para aproximadamente 10% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional. Constitui 77% das ocupações produtivas e dos empregos no meio rural (Cassel, 2007).
O Estado do Paraná ocupa 2,3% do território nacional, e de acordo com o IBGE (2012) é o segundo maior produtor de grãos do país. Pelo enquadramento do Código Florestal, a Reserva Legal das pequenas propriedades deve corresponder a 1,6 milhões de hectares, equivalente a 8% do território do estado.
A efetividade do cumprimento do Código Florestal Brasileiro, no que concerne ao objetivo de preservar as áreas de reserva legal e áreas de preservação permanente, encontra resistência nos agricultores que afirmam que a diminuição de renda é significativa em decorrência desse espaço inutilizado para a agropecuária, inviabilizando a permanência dos mesmos no campo (Taube et al., 2012).
Para isso, serão apresentadas quatro seções, a) descrever a evolução histórica do instituto da Reserva Legal; b) descrever o papel do Estado com relação ao instituto da Reserva Legal; c) discutir sobre a função social da propriedade e a Intervenção do Poder Público na Propriedade Privada e por fim, d) demonstrar o ônus do instituto da reserva legal ao pequeno proprietário rural.
O método empregado para o desenvolvimento deste trabalho foi o descritivo/bibliográfico, com procedimento de análise do material de pesquisa para revisão bibliográfica e possível reflexão crítica dos resultados obtidos, constituindo em uma monografia de compilação.
Para tanto, se vislumbra como a doutrina vem discutindo o problema apresentado, vez que a pesquisa bibliográfica é o principal instrumento utilizado. Foram selecionados livros, artigos, jornais e periódicos, nos meios físicos e digitais, que tratam do assunto abordado.
Para Silva e Menezes (2001) a pesquisa descritiva “visa descrever as características de determinada população ou fenômeno ou o estabelecimento de relações entre variáveis”, e bibliográfica “quando elaborada a partir de material já publicado, constituindo principalmente de livros, artigos de periódicos e atualmente com material disponibilizado na Internet”.
O Código Florestal de 1934 estabelecia em seu art. 23 que: “Nenhum proprietário de terras cobertas de matas poderá abater mais de três quartas partes da vegetação existente.”. Posteriormente, o Código Florestal de 1965, Lei nº 4.771, no seu art. 16 estabelecia que: “As florestas de domínio privado, não sujeitas ao regime de utilização limitada e ressalvadas as de preservação permanente, previstas nos arts. 2º e 3º desta lei, são suscetíveis de exploração, obedecidas algumas restrições”.
Em 1989, a Lei nº 7.803 altera o Código Florestal de 1965, nomeando o instituto da reserva legal, visto que em legislações anteriores apenas havia restrições quanto ao corte de matas, sem fazer qualquer alusão à reserva legal. Esta lei acrescentou o § 2º e o § 3º ao art. 16 e o parágrafo único do art. 44, os quais diziam:
Parágrafo único. A reserva legal, assim entendida a área de, no mínimo, 50% (cinqüenta por cento), de cada propriedade, onde não é permitido o corte raso, deverá ser averbada à margem da inscrição da matrícula do imóvel no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, ou de desmembramento da área."
O art. 44 tratava da Amazônia Legal e o art. 16 das demais regiões do país. A Medida Provisória 1511/1996 modifica o art. 44, estabelecendo no § 2º que: “Nas propriedades onde a cobertura arbórea se constitui de fitofisionomias florestais, não será admitido o corte raso em pelo menos oitenta por cento dessas tipologias florestais”.
A modificação introduzida pela MP 1.511/1996 foi mantida em todas as demais alterações do Código Florestal e vige até hoje, com a única alteração de que o texto da Lei 12.651/12 não menciona mais o termo fitofisionomia florestal, mas refere-se às “formações florestais existentes na Amazônia Legal”.
Em 26 de maio de 2000, a Medida Provisória 1.956-50 acrescenta conceitos ao Código Florestal, inclusive o de Reserva Legal, que é definida como: “área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas”.
A Reserva Legal é uma área localizada dentro de uma propriedade rural, obrigatória para todos os imóveis. É parte certa e localizada dentro do imóvel, de caráter definitivo e imutável, averbada no registro de imóveis, com o objetivo de preservar as florestas particulares, proibida o corte raso. Todavia, esta independe da averbação no Registro de Imóveis para a sua existência (Freitas, 2006).
Esse conceito de Reserva Legal não se alterou com a edição da Lei nº 12.651/12, como pode ser observado no artigo 3º, inciso III, que assim dispõe:
Considera-se Reserva Legal área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do artigo 12, cuja finalidade é a de assegurar o uso econômico de maneira que conserve a sustentabilidade dos recursos naturais do imóvel rural, além de promover a biodiversidade.
A citada Lei determina que cada proprietário deverá deixar como Reserva Legal, 80% da propriedade rural localizada na Amazônia Legal; 35% da propriedade rural localizada no bioma cerrado dentro dos estados que compõem a Amazônia Legal e 20% nas propriedades rurais localizadas nas demais regiões do país. (Brasil, 2012).
Embora existisse no contexto da Lei nº 4.771/65, ambos os institutos (APP e Reserva Legal) foram conceituadas pela primeira vez com as Medidas Provisórias nº 1.956/00 e nº 2.166-67/2001, que reformaram a Lei nº 4.771 de 15 de setembro de 1965. Em 25 de maio de 2012 é promulgada a Lei nº 12.651, ou seja, o novo Código Florestal, tendo como origem o Projeto de Lei nº 1.876/1999. O conceito de reserva legal na nova lei aparece no inciso III, do artigo 3º, que diz:
Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa;
Observa-se que o conceito da reserva legal sofreu uma sutil mudança, visto que este suprime parte do conceito anteriormente colocado, pois deixa de colocar a parte onde diz: “excetuada a de preservação permanente”. Visto que no seu artigo 15 apresenta hipóteses onde se admite o cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo da reserva legal, sendo permitido contanto que o benefício previsto neste artigo não implique a conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo, a área a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperação, conforme comprovação do proprietário ao órgão estadual integrante do SISNAMA e o proprietário ou possuidor tenha requerido inclusão do imóvel no Cadastro Ambiental Rural - CAR, nos termos da Lei (Brasil, 2012).
O novo Código Florestal manteve as porcentagens anteriormente estabelecidas como mínimo de reserva legal no artigo 12, ou seja, 80% (oitenta por cento), no imóvel localizado na Amazônia Legal, situado em área de florestas; 35% (trinta e cinco por cento), no imóvel localizado na Amazônia Legal situado em área de cerrado; 20% (vinte por cento), no imóvel situado em área de campos gerais de áreas localizadas na Amazônia Legal e também 20% (vinte por cento) nas demais regiões do país (Brasil, 2012).
Em decorrência das discussões do Código Florestal, em que começou a tomar corpo a tese da responsabilidade diferenciada para a proteção do meio ambiente, reconhecendo que as normas ambientais relacionadas às áreas de preservação permanente e Reserva Legal são ônus muito pesados para o pequeno proprietário. Nesse diapasão, a Lei 12.651/12, visando dar tratamento diferenciado e beneficiar o pequeno proprietário rural, abriu um capítulo especial voltado para a agricultura familiar (Capítulo XII, arts. 52 a 58).
No art. 52 estabelece que a intervenção e a supressão de baixo impacto realizado por pequenos proprietários rurais em áreas de preservação permanente e reserva Legal depende apenas de uma declaração ao órgão ambiental competente, com isso dispensando-os do pedido de autorização de supressão de vegetação. Assim, é o proprietário rural, quem vai sopesar se a atividade ali exercida é de baixo impacto ambiental, conforme previsto na lei florestal. Entretanto, se este ultrapassar os limites fixados na lei em comento responderá pelos danos, estando, portanto, sujeito a sanção civil, administrativa e penal. Enfim, o programa busca levar o pequeno produtor ao cumprimento da legislação ambiental, através da flexibilização e desburocratização dos procedimentos administrativos (Milaré & Machado, 2013).
Instituto Jurídico segundo Nader (1998) é a reunião de normas jurídicas com interesse comum que rege um tipo de relação social ou interesse e que se identifica pelo fim que procura realizar. Igualmente, é uma parte da ordem jurídica e, como esta, deve apresentar algumas qualidades entre a quais se destacam: Harmonia, coerência lógica, unidade de fim. Enquanto a ordem jurídica dispõe sobre a generalidade das relações sociais, o instituto se fixa apenas em um tipo de relação ou de interesse: adoção, pátrio poder, naturalização, hipoteca etc. Considerando-os análogos aos seres vivos, pois nascem, duram e morrem, Ihering chamou-os de corpos jurídicos, para distingui-los de simples matéria jurídica. Diversos institutos afins formam um ramo, e o conjunto destes, a ordem jurídica. (Nader, 1998).
Observe-se que sobressai a convicção de que mesmo a melhor interpretação da Lei ambiental, uma das tarefas mais nobres e desafiadoras exigidas pelo aplicador, somente irá surtir o efeito desejável quando os cidadãos se comportarem de acordo com as normas de bem-estar coletivo em relação à natureza ou ao menos puderem demandar a autoridade administrativa a compelir aqueles que se omitirem (Castilho, 2006).
Dessa forma, a Reserva Florestal Legal é considerada um instituto jurídico, devido a sua relevância para a sociedade, possuindo definição própria, bem como legislações que prevêem a sua existência e sua regulamentação. Com a evolução legislativa, o instituto da reserva legal passou a exigir obrigações do proprietário de imóvel rural em função das mudanças normativas (Antunes, 2013).
Acerca da responsabilidade do Estado relativamente ao instituto Reserva Florestal Legal observa-se a necessidade de construir um Estado voltado aos problemas ambientais, levado pela consciência da crise ambiental, considerando a evolução tecnológica e o crescimento demográfico, fato que dificulta a preservação do meio ambiente. Aduz Franco (1996) que ao tratar da crise econômica e desenvolvimento ambiental, deve procurar a verificação de equilíbrio relativo entre a atividade econômica e a qualidade de vida.
Dessa forma, o Estado possui o dever de garantir a coexistência do direito de propriedade e da dignidade da pessoa humana respeitando o meio ambiente. Todavia, não se verifica efetividade na busca pelo equilíbrio entre direitos e deveres, o que de certo traz consequências lesivas ao pequeno proprietário/produtor rural que fica vulnerável as imposições legais.
A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 225 dispõe: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. Contudo, a Reserva Florestal Legal apresenta-se como limitação ao particular do uso e livre disposição de florestas e matas que possui em sua propriedade, visto que estas são consideradas bens de interesse comum de todos, assim, o proprietário rural acaba sofrendo com limitações previstas em legislação especial em prol da preservação das riquezas florestais e da ecologia (Silva, 2005).
As florestas privadas não podem ser exploradas livre e irrestritamente. Podem ser exploradas áreas que não sejam de preservação permanente ou aquelas que não sofram com alguma restrição, desde que atendam as condições impostas pelo Código Florestal (Orlandi Neto, 2006).
Neste compasso, observa-se que a reserva legal é uma modalidade de limitação administrativa, uma vez que é instituída por lei imposta pelo poder público, geral e gratuita sobre a propriedade rural. Segundo Meirelles (2009), a limitação administrativa “é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social”.
Acerca do Direito Florestal Brasileiro observa que a necessidade do Estado regular a proteção ambiental e o uso das florestas, promoveu a organização das leis florestais e com estas a intervenção do poder do Estado variou de acordo com o dinamismo social prevalecendo os interesses públicos em detrimento do privado (Pereira, 1950).
O bem ambiental é um valor difuso, que serve de objeto mediato a relações jurídicas de natureza ambiental. Trata-se de um bem protegido por um direito que visa assegurar um interesse transindividual, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato. Se for um bem de uso comum não há titularidade plena, pois, o uso não é individual, mas de todos” (Piva, 2000).
Nesse diapasão, quando se pensa em relação a valores ambientais e estado de direito ambiental há que se ponderar respectivamente tarefas prioritárias fundadas em normas constitucionais integradas num âmbito diversificado e intrinsecamente concorrente de princípios orientadores onde prevaleça harmonia e concordância prática (Leite, 2003).
Para Bobbio (1992) “uma coisa é falar de novos direitos e cada vez mais extensos, e justificá-los com argumentos convincentes; outra garantir-lhes uma proteção efetiva”. Não obstante, para Leite (2003) o Estado do Ambiente é um “minimalismo ambiental”, uma vez que tende a limitar os direitos, liberdades e garantias. É nesse sentido que a propriedade passa da esfera individual de uso absoluto para função social ambiental em que ao seu uso deve observar o interesse da coletividade consubstanciado na proteção dos bens ambientais indispensáveis considerando o bem comum de todos.
A privação do uso pleno pelo proprietário de terras em 20% de seu imóvel causa-lhe prejuízo, ademais, não há interesse público na constituição de reservas florestais legais em pequenas dimensões, que não propiciem utilidade, seja na preservação ou formação de florestas (Orlani Neto, 2006). Nessa esteira, o desenvolvimento socioambiental refletido nas legislações, faz com que o Estado acabe atribuindo o ônus da preservação ambiental para os proprietários rurais pela imposição da Reserva Florestal Legal, quando este dever é do Poder Público e da coletividade, conforme reza o artigo 225 da Constituição Federal.
De acordo com Franco (2009): “A Constituição, num contexto histórico nacional e mundial, protege e garante de forma equânime direitos individuais, sociais e difusos, primando por uma sociedade justa e solidária”. Assim, é dever do Estado manter a igualdade de direitos e deveres, buscando uma sociedade justa e solidária.
Compete ao Estado, por meio dos atos do governo e de leis infraconstitucionais observar e cumprir com os princípios constitucionais que garantam a coexistência da garantia do Direito de Propriedade e da Dignidade da Pessoa Humana com o respeito ao meio ambiente. Sendo obrigações fundamentais do Estado: disponibilizar a exploração da natureza, ou seja, terras rurais, para a produção de alimentos de acordo com o avanço demográfico e controlar as pessoas com o seu consumismo, adequando as deficiências do governo à necessidade humana (Serafini, 2013).
O atual Código Florestal com predominante cunho preservacionista apresenta discussões acerca da preservação de áreas destinadas à atividade econômica. Assim, a reserva legal surge como ônus real que obriga o proprietário a respeitá-la. Todavia, a obrigação de conservar o meio ambiente impõe-se a todos, “estados e cidadãos que devem repartir entre si os ônus decorrentes” (Antunes, 2013).
Considerando que o proprietário sofre sozinho com ônus/obrigação de proteger o meio ambiente em prol da coletividade, há a necessidade de que a coletividade remunere quem sofre com a privação de sua propriedade. Segundo Ráo (2013) apud Antunes (2013), deveria haver uma compensação, onde o Estado indenizaria “o particular pela supressão do direito real validamente adquirido”. Aduz ainda o mesmo autor que o STF tem se manifestado, de forma enfática, impedindo que a “limitação administrativa esvazie o conteúdo econômico do direito de propriedade, determinado que, em tais hipóteses, o Estado indenize os prejuízos de ordem patrimonial sofridos pelo particular. Veja-se: “Incumbe ao Poder Público o dever constitucional de proteger a flora e de adotar as necessárias medidas que visem a coibir práticas lesivas ao equilíbrio ambiental. Esse encargo, contudo, não exonera o Estado da obrigação de indenizar os proprietários cujos imóveis venham a ser afetados, em sua potencialidade econômica, pelas limitações impostas pela Administração Pública.
A proteção ao meio ambiente é assunto que diverge entre os direitos da coletividade e o direito individual, com conceitos equivocados, onde há prevalência dos primeiros sobre os últimos. O ônus de preservar o meio ambiente pertence ao estado e ao cidadão. “A relação que existe entre coletividade e individualidade é de coordenação e não de subordinação” (Antunes, 2013).
Ressalta-se que, a sadia qualidade de vida e o meio ambiente equilibrado dependem de diversos fatores, e a reserva legal não é o suficiente para a preservação. Deve haver a cooperação entre o particular, o Estado e a coletividade, visto que todos usufruem do bônus, porém apenas o particular é financeiramente afetado.
A propriedade precisa cumprir com sua função social, impondo aos seus proprietários diferentes “obrigações, sujeições e ônus, como situações jurídicas cujo conteúdo é o respeito ao meio ambiente sadio e equilibrado”, buscando “bens de produção, otimizando sua capacidade geradora, a fim de que compartilhe o benefício com a coletividade em que se insere” (Penteado, 2008).
A propriedade rural, não diferente da propriedade urbana, também terá que cumprir a sua função social, e esta o fará quando preencher os requisitos dos incisos I a IV do artigo 186 da Constituição Federal, complementada pelo artigo 9º da Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993. Sendo flexível, levando-se em consideração a propriedade produtiva, com variação no “tempo em função do progresso científico e tecnológico da agricultura e do desenvolvimento regional” (Harada, 2007).
Para cumprir com a função social da propriedade rural, os agricultores precisam preencher os seguintes critérios de acordo com o artigo 186 da Constituição Federal: “Aproveitamento racional e adequado; Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; Atenção às disposições que controlam as relações de trabalho; Exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e trabalhadores. “
A propriedade não pode ser utilizada pelo dono na forma como bem entender, uma vez que este necessita atender à legislação ambiental, o qual estabelece que a utilização das terras não pode ferir o bem-estar das outras pessoas, ou seja, que a propriedade cumpra com sua função social. Contudo, a propriedade deve ser utilizada de forma correta, preservando o meio ambiente e garantindo o bem-estar dos proprietários e trabalhadores (Miranda, 2009).
Embora, a Reserva Florestal Legal não esteja expressamente prevista na Constituição Federal entre os requisitos para configuração da função social da propriedade rural, Milaré (2009) entende que reserva legal é uma limitação inerente ao atendimento da função social no exercício do direito da propriedade rural, recomendada pela Carta Constitucional de 1988, independentemente da vegetação ali existente (natural, primitiva, regenerada ou plantada) ou do fato de essa vegetação ter sido substituída por outro uso do solo.
Todavia, a legislação Constitucional é cristalina ao apresentar o rol de critérios para a função social da propriedade rural, assim, há a necessidade de analisar a situação de cada propriedade, uma vez que o instituto da reserva legal não consta no rol da Constituição, bem como não é instituto a ser analisado separadamente, e por si só não cumpre a sua função social, devendo ser analisado seus fatores em conjunto.
O proprietário cumpre a função social quando simultaneamente respeita as normas trabalhistas, a legislação ambiental, oferece bem-estar aos trabalhadores, e utiliza os recursos naturais de forma racional (Peters, 2006). Nesse contexto, a Reserva Florestal Legal enquadraria no requisito utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente, com imposição por lei específica. Cumprindo a função social com a proteção dos recursos ambientais para a manutenção da qualidade de vida (Marques, 1999).
A necessidade da preservação do meio ambiente é de notória relevância para todos, contudo, segundo Bantel (2010) as Áreas de Preservação Permanente, bem como as áreas de Reservas Legais devem ser norteadas de acordo com vários fatores, sendo alguns deles: condições sociais e culturais dos proprietários ou habitantes, extensão da bacia hidrográfica, regiões alimentadoras de aquíferos e transformações tecnológicas que mantêm o equilíbrio natural.
Referente à exploração racional da propriedade dispõe o artigo 6º da Lei nº 8.629/93 que trata o binômio produtividade/justiça social, a qual inicialmente consagra o imóvel rural como bem de produção remetendo ao princípio constitucional que determina o cumprimento da função social da propriedade rural e atribui ao legislador fixar critérios e graus de exigência para que se efetive tal função (Alvarenga, 1997). Não obstante, o legislador entende que para a propriedade ser considerada produtiva há que se avaliar o Grau de Utilidade da Terra (GUT) e sua eficiência na exploração da terra.
Hodiernamente, não há como ver a propriedade e a função social de forma separada, visto que a propriedade e a floresta deixaram de ser instrumento de gozo e satisfação pessoal em detrimento do bem-estar da coletividade. Atribuindo a propriedade rural o dever de propiciar o equilíbrio ambiental necessário para a convivência humana com o meio ambiente, deixando de ser apenas um bem de produção do ponto de vista econômico (Ministério Público do Paraná, 2013).
A função social da propriedade visa à utilização adequada de recursos naturais e a preservação do meio ambiente para que se evite a perda do seu potencial produtivo. Devem-se observar os cuidados com a proteção ambiental para que a propriedade não perca a sua utilidade (Borges, 1998 apud Amâncio et al., 2010).
A reserva legal por si, não garante o alcance preconizado pela Constituição Federal, uma vez que a sadia qualidade de vida e o meio ambiente equilibrado englobam inúmeros valores, também não é suficiente para garantir a preservação ecológica da flora (Pacheco, 2012).
Olhando a realidade brasileira, com pequenos e sofridos agricultores, que jamais foram capazes de se adequar às normas, a reserva legal se mostrou inviável ao minifúndio, o qual a área excedente não seria suficiente ao plantio ou qualquer outra atividade econômica e custosa para as pequenas propriedades. Entendem Milaré e Machado, (2013) que este artigo é razoável para “ajustar o foco da proteção ambiental com a realidade socioeconômica”.
A imposição da reserva legal acabou por apresentar na transferência de responsabilidades da preservação do meio ambiente em sua totalidade para os proprietários rurais, prejudicando principalmente os pequenos proprietários rurais, que não possuem condições necessárias para o cumprimento da obrigação.
Fustel de Coulanges em estudo realizado em 1864 ensina que o direito de propriedade tem início com o direito de a família ter sua casa, onde “enterrará e cultuará os seus mortos e onde terá fogo sagrado que simboliza a sua religião”, e que foram estes costumes e crenças que “ensinou o homem a apropriar-se da terra e a assegurar-lhe o seu direito sobre a mesma”. (Coulanges, 1996 apud Rodrigues, 2002).
A Constituição Federal de 1824, inspirada na Declaração dos Direitos do Homem de 1789, colocava a propriedade como direito absoluto, excepcionando apenas o caso de desapropriação, sem qualquer preocupação com o interesse social (PETERS, 2006). Dispunha essa lei:
Art. 179. A inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império pela maneira seguinte:
1. Nenhum cidadão pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei;
(...)
22. É garantido o direito de propriedade em toda sua plenitude. Se o bem público exigir o uso e emprego da propriedade do cidadão, será ele previamente indenizado do valor dela. A lei marcará os casos em que terá lugar esta única exceção, e dará as regras para determinar a indenização. (BRASIL, 1824).
Para Pereira (1950) apud Pires (1999), inicialmente, a proteção ambiental “nas prescrições legislativas eram restritivas aos casos de incêndio”. Na Constituição Federal de 1891 não havia previsão para proteção ambiental, pelo contrário, apresentava uma forma individualista, onde o proprietário poderia usar, gozar e dispor de sua propriedade como bem entendesse. A limitação era disciplinada pelo Direito Civil, e era tão apenas para o dever de indenizar terceiros no prejuízo causado pelo resultado por dolo ou culpa (PEREIRA, 1950 apud PIRES, 1999). Esta Constituição não definia a competência para legislar,assim, os Estados “se adiantavam à União no estabelecimento de legislação protetora, criando serviços florestais, fixando normas para a defesa, conservação e aproveitamento das florestas do Estado”. (Pereira, 1950 apud Silva, 1995).
O Código Florestal de 1934, Lei nº 23.793 de 23 de janeiro, dizia em seu artigo 1º: “as florestas existentes no território nacional, consideradas em conjunto, constituem bem de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que as leis, em geral e especialmente o Código estabelece. “ Não havia a definição para a reserva legal, as florestas eram classificadas como: a) florestas protetoras; b) florestas remanescentes; c) florestas modelo; d) florestas de rendimento (Silva, 1995).
O Código Florestal de 1934 começou a tratar as florestas como bens de interesse nacional, ao contrário do Código Civil, o direito do proprietário deixou de abranger as florestas, estabelecendo obrigações florestais para o dono da terra, que passou a ser responsável pela manutenção, preservação, conservação e reflorestamento (Peters, 2006).
Segundo Pereira, (1950) apud Pires (1999): “as restrições introduzidas pelo Código Florestal de 1934 são de legitimidade incontestável”... reduz “a livre esfera do livre uso dos bens”. Visam “a própria proteção do indivíduo detentor das matas”. “Seria verdadeira insânia, pelo respeito ao princípio da intangibilidade dos direitos privados, reconhecer-se ao seu proprietário a prerrogativa de devastar os imóveis de sua propriedade”.
Com a Constituição Federal de 1946, o uso da propriedade foi condicionado ao bem-estar social, dizia no artigo 147: “O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social. A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, § 16, promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos” (Brasil, 1946).
Hoje, o direito de propriedade, que outrora fora absoluto, passa por diversas restrições, fundamentadas no interesse público e privado, deixando o traço individualista para um conteúdo social, no âmbito do direito público. É um a nova definição para o direito de propriedade, que mesmo não consagrada no Código Civil, passou a existir por força da Constituição como princípio da função social. Assim, o direito de propriedade “impõe ao seu titular um dever de utilizá-lo, agindo em conveniência com o restante da população” (Rodrigues, 2002).
O homem é o centro das preocupações, mesmo que seu comportamento afete outras formas de vida, não se pode analisar a tutela ambiental sem uma visão antropocêntrica, visto que a proteção jurídica depende da ação humana (Deon Sette, 2010). Nesse sentido, o Princípio nº 1 da Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992 diz: “Os seres humanos estão no centro das preocupações com o desenvolvimento sustentável. Têm direito a uma vida saudável e produtiva, em harmonia com a natureza” (Fiorillo, 2009).
A Constituição da República no seu artigo 186 apresenta os requisitos que a propriedade deve preencher para que assim cumpra a sua função social, contudo, este não anula o direito de propriedade, apenas condiciona o uso desta ao bem-estar geral (Nogueira; Souza, 2006).
Observa Machado (2012) que a dimensão da área de proteção permanente na pequena propriedade rural não tem relação direta com o tamanho da propriedade rural, mas ela deve existir independentemente do imóvel rural ser grande, médio ou pequeno. A razão da proteção tem base na função ecológica, defesa das águas, solo e biodiversidade, o que não elide o pequeno proprietário ou posseiro rural de ter atenção da sociedade e do Estado na implementação de apoio econômico para efetiva preservação e recuperação do ambiente.
Muitas vezes os proprietários se deparam com a difícil tarefa de produzir e preservar, ou seja, com o encargo de produzir explorando economicamente a terra, e ao mesmo tempo preservar o meio ambiente, gerando bem-estar para os proprietários e trabalhadores, o que, para Peters (2006) são fatos que não se contrapõem, mas que se harmonizam entre si.
Os interesses relacionados ao meio ambiente são classificados como difusos, pois devido a sua emergência, todos são investidos em sua titularidade (Leite; Ayala, 2002). Segundo Mirra: “(...) o meio ambiente é um bem que pertence a coletividade e não integra o patrimônio disponível do Estado. Para o Poder Público - e também para os particulares – o meio ambiente é sempre indisponível” (Mirra, 1996 apud Leite; Ayala, 2002).
A proteção ambiental por possuir o caráter difuso, considera-se como de ninguém, sendo de todos, por isso o termo “bem de uso comum”. Nesse diapasão, enseja o dever de intervenção pelo Poder Público e pela coletividade na sua defesa e preservação. Assim, o proprietário, seja pessoa pública ou particular não poderá dispor do meio ambiente como bem entender, pois esta faz parte de sua disponibilidade, vinculando o meio ambiente com o uso racional, respeitando ainda a função social da propriedade (Farias, 1999). Ainda segundo o mesmo autor o princípio da propriedade privada assegurado como direito fundamental (art. 5º, inciso XXIII da Constituição Federal) deve ser interpretado em harmonia com o princípio de que a propriedade atenderá a sua função social no que tange à proteção do meio ambiente ecologicamente em equilíbrio, pois, sendo bem de uso comum do povo, há cristalina restrição à iniciativa privada por atos do Poder Público.
O artigo 225 da Constituição Federal dispõe que: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (Brasil, 1988). Contudo, os objetivos constitucionais devem ser organizados qualitativamente de acordo com interesses, necessidades e pretensões nos espaços de interação social, político e jurídico, relacionando as sociedades locais com os conflitos ambientais (Leite; Ayala, 2002).
A legislação atual, artigo 12, inciso II, da Lei nº 12.651 de 25 de maio de 2012, prevê a necessidade de se deixar 20% (vinte) da propriedade com cobertura de vegetação nativa a título de reserva legal no estado do Paraná, o que significa que o proprietário é privado de uso pleno, com um prejuízo de 20% de seu imóvel. Há ainda a questão das reservas diminutas que não possuem um efetivo interesse público, visto que não propiciam utilidade nenhuma, seja na preservação ou formação de florestas (Orlandi Neto, 2006).
A Constituição Federal ao inserir como princípio a função social da propriedade fez com que os poderes do proprietário convertessem em deveres-poderes em face de interesse de outrem (Marques, 1999). Ninguém consegue viver com liberdade e segurança, sem que haja o mínimo necessário para satisfazer as necessidades básicas, nesse sentido, “o direito de propriedade é condição sem a qual não se garante o direito maior à vida” (Peters, 2006). Assim, o dever-poder do pequeno proprietário rural de cumprir com a sua função socioambiental não pode ferir o seu direito fundamental básico à vida.
Em pesquisa realizada em uma pequena propriedade no município de Guarujá do Sul no estado de Santa Catarina, Taube et al. (2012), concluiu que para cumprir com as normas ambientais a área disponível para trabalho diminui de 8,2 para 6,37 hectares, passando a renda de um saldo líquido de R$ 17.640,00 anual, ou seja, R$1.470,00 de renda mensal para R$12.600,00 anual, ou R$1.050,00 de renda mensal. Já Padilha Junior (2004) em trabalho que analisa as disponibilidades das terras do estado do Paraná com a efetivação da reserva legal, afirma que o impacto físico consistiria em uma redução de 3,2 milhões de hectares. Mazeto (2011), em seu trabalho realizado com pequenos produtores rurais do estado do Rio Grande do Sul, constata que a não utilização da área de reserva legal para produção agropecuária reflete diretamente no faturamento da propriedade. Cita ainda o descontentamento de um produtor, o qual diz: “o produtor paga sozinho pelo ônus de se manter reservas ambientais particulares enquanto o benefício é de toda a sociedade, que deveria participar desse ônus, reembolsando os créditos de carbono”.
Considerando a extensão do dispositivo constitucional ao direito ao meio ambiente saudável, devido a sua expressividade atual, demonstrou-se que o Estado transfere aos particulares a responsabilidade que a ele cabe.
No que tange aos direitos fundamentais entende-se que o dever de preservar o meio ambiente é do Poder Público e de toda a coletividade, sem fazer qualquer distinção, pois do meio ambiente todos fazem o uso, visto que é bem essencial a sobrevivência dos seres vivos. A partir deste entendimento é que implica a afirmação do dever do Estado de proteção do Indivíduo, da coletividade, com a necessidade de procurar um ponto de equilíbrio entre as atividades econômicas e a qualidade de vida, considerando a evolução tecnológica e crescimento demográfico.
Dessa forma, o Estado possui o dever de garantir a coexistência do direito de propriedade e da dignidade da pessoa humana respeitando o meio ambiente. Todavia, não se verifica efetividade na busca pelo equilíbrio entre direitos e deveres, o que de certo traz consequências lesivas ao pequeno proprietário/produtor rural que fica vulnerável as imposições legais. Igualmente, a Reserva Legal não pode ser vista apenas como obrigação e ônus para o proprietário rural, uma vez que a própria Constituição da República dispõe que é do Poder Público e de toda coletividade a obrigação de preservar e defender o ambiente.
Conclui-se enfim que seria necessária uma política pública para auxiliar particularmente os pequenos proprietários rurais, a qual os compense pela obrigação que cumprem em benefício de todos. Destaca-se ainda que a maior parte desses proprietários rurais cresceram com o trabalho da agricultura e não sabem tirar seu sustento de outra forma, e que o êxodo rural causaria outro problema social.
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1. Graduada em Direto com Especialização em Direito Ambiental pela Universidade Federal do Paraná
2. Eng. Agrônomo, Prof. Dr. do departamento de Economia e Extensão Rural da Universidade Federal do Paraná
3. Doutora em Economia e Política Florestal, pela Universidade Federal do Paraná e graduada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná
4. Eng. Florestal, M.Sc. e estudante de doutorado em Política e Economia Florestal pela Universidade Federal do Paraná. Email: anapaulafernandes@yahoo.com.br