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Espacios. Vol. 37 (Nº 31) Año 2016. Pág. 17

Capital social e desenvolvimento local via emancipações no sul do Brasil

Social capital and local development through the creation of new municipalities in southern Brazil

Airton Adelar MUELLER 1; Daniel Knebel BAGGIO 2; Sérgio Luís ALLEBRANDT 3

Recibido:06/06/16 • Aprobado: 12/07/2016

Conteúdo

1. Introdução

2. Criação de novos municípios e desenvolvimento

3. Capital Social e Desenvolvimento

4. Desenvolvimento, emancipações e capital social a partir das percepções das lideranças locais

5. Considerações Finais

Referências

1. Introdução

A partir da entrada em vigor da atual constituição de 1988 verificou-se no Brasil um número crescente de emancipações municipais, isto gerou opiniões e posicionamentos amplamente contrários, o que levou à edição, em 1996, da Emenda Constitucional número 15, que impedia o surgimento de novos municípios. Os argumentos dos críticos às emancipações geralmente ressaltam os possíveis reflexos negativos no desenvolvimento econômico, uma vez que muitos dos novos municípios não possuiriam receita própria suficiente para manterem seus custos administrativos (GOMES; MC DOWELL, 2000a, 2000b; SHIKIDA, 1999, VEJA, 2004). No entanto, especialmente no Rio Grande do Sul (RS), há estudos indicando que muitos dos tais municípios novos apresentaram um salto qualitativo em relação à sua condição anterior em termos de desenvolvimento (KLERING, 2004, 2002, 1999, 1997, 1991), (BREMAEKER, 2006, 1993). Além disso há indicativos de que possam estar havendo mudanças no comportamento social dos moradores de distritos que se tornaram municípios, o que poderia estar se refletindo de forma positiva na vida deles próprios. Mudanças como: maior sentimento de pertencimento ao novo município, maior confiança e entrelaçamento entre vários segmentos sociais e mais disposição para trabalhos que visem o desenvolvimento local. Isto nos levou a considerar a possibilidade de os movimentos emancipacionistas serem ações coletivas que possam incrementar o capital social das localidades que passaram recentemente por tal processo, o que por sua vez poderia contribuir para o desenvolvimento destes novos municípios.

Para Putnam (2000, p. 77), capital social refere-se a “características da organização social como, confiança, normas e sistemas que contribuam para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as ações coordenadas”. A constatação empírica de uma alteração no capital social de uma localidade ou novo município, todavia demandaria um estudo do tipo antes/depois da emancipação. Por não possuirmos dados anteriores neste sentido, optamos pela realização de um estudo comparativo de casos em dois recortes espaciais que nos oferecessem um quadro efetivamente comparável. Ou seja, recortes que possuíssem formações históricas, culturais, geográficas, sociais, econômicas, demográficas e étnicas muito semelhantes, mas que necessariamente diferissem quanto à sua atual condição político-administrativa.

Assim, o estudo que deu origem a este artigo teve por objetivo analisar como eram percebidas variáveis que compõem o conceito de capital social pelas lideranças de duas “localidades” com situações político administrativas distintas, visando constatar em que medida a criação de novos municípios pode interferir no capital social dos territórios diretamente envolvidos neste processo. Para tanto valemo-nos de entrevistas semi­estruturadas que foram realizadas com membros das respectivas lideranças do distrito de Alto Paredão e do município de Herveiras – RS. Herveiras foi distrito de Santa Cruz do Sul e teve sua emancipação concretizada em finais de 1995. Passou, todavia, efetivamente a ter vida própria a partir de primeiro de janeiro de 1997, quando o primeiro prefeito tomou posse. O distrito de Alto Paredão ainda faz parte do município de Santa Cruz do Sul e iniciou a mobilização local em prol da emancipação no ano de 2001. Ambas as áreas localizam-se aproximadamente no centro geográfico do estado do Rio Grande do Sul, conforme mapa em anexo evidencia.

As lideranças entrevistadas foram aquelas pessoas que fizeram ou fazem parte da respectiva “comissão emancipacionista”. Comissão esta que tem a incumbência de conduzir todo o processo que antecede à criação de um município. Seus membros, uma vez findo o processo, normalmente passam a administrar o novo município, ocupando cargos nos poderes Legislativo e Executivo. Neste sentido, trata-se de indivíduos que vivenciaram em todas as suas etapas o processo que visava à modificação do status político-administrativo das respectivas “localidades”.

Quanto ao conceito de capital social foi tomado como referência, para a elaboração das questões e condução das entrevistas, o conjunto de indicadores adotados pelo Banco Mundial no seu Questionário Integrado para Medir Capital Social (QI­MCS) (BM, 2003). Os referidos indicadores são: confiança, reciprocidade, solidariedade, cooperação e ação coletiva, existência e participação em redes e associações, informação e comunicação, coesão e inclusão social, autoridade ou capacitação (empowerment) e ação política. Isto gerou um roteiro semiestruturado de 15 questões que, na sua totalidade, pretendia captar diferentes facetas do conceito em questão. O escopo do presente texto, todavia, se dá em torno das respostas aos questionamentos sobre: 1) as causas que teriam levado a respectiva localidade a buscar a emancipação; 2) os motivos pelos quais o entrevistado teria se engajado na causa da emancipação.

Na tentativa de sistematizar aqueles elementos que nos pareceram centrais na análise da problemática aqui proposta focamos, na primeira seção, alguns estudos e opiniões que tratam da relação entre desenvolvimento e emancipações. Tal abordagem servirá para a contextualização do debate em torno das emancipações e poderá auxiliar na compreensão do que os líderes das duas localidades nos relataram. Na segunda, tratamos do conceito de capital social, tal qual o aqui empregamos. Em seguida concentramo-nos na análise das motivações que, segundo as lideranças entrevistadas, desencadearam os movimentos emancipacionistas e naquelas que teriam levado eles próprios a dispenderem tempo e energias na causa emancipacionaista. Tais motivações indicam terem tido papel destacado, tanto no engendramento de novas relações sociais entre os líderes, quanto no comportamento da população como um todo. Particularmente no que diz respeito aos rumos do desenvolvimento local, podendo, assim, exemplificar e elucidar possíveis implicações deste processo emancipacionista com componentes do capital social como confiança, cooperação, ação coletiva, entre outras.

2. Criação de novos municípios e desenvolvimento

No Rio Grande do Sul, no período de 1981/1982 surgiram 12 novos municípios, 89 em 1988/1989, 94 em 1992, 1995/1996 mais 70, sendo que destes, 40 foram instalados em 1997 e os outros 30 somente em 2001, após a posse do primeiro prefeito. Em função de disputas judiciais, o Município de Pinto Bandeira foi instalado apenas em 2013. Assim, existem atualmente 497 municípios no Rio Grande do Sul (FEE, 2016). A partir de 1996, após a edição da Emenda Constitucional n° 15, não foram mais criados novos municípios no Estado. O que se deu foi tão somente a instalação daqueles criados anteriormente à referida lei.

Todavia em 2001 iniciou-se novo movimento emancipacionista, a partir de reunião ocorrida no dia oito de maio daquele ano, entre representantes da Assembleia Legislativa, das localidades interessadas e da Procuradoria Geral do Estado. Ocasião em que o procurador Paulo Torelly deu parecer favorável à continuidade dos trabalhos, garantindo a validade da legislação estadual para realizar as emancipações (RS, 2001). Deste fato em diante foi crescendo o número de pedidos de novas emancipações à Assembleia Legislativa. Este número chegou a um total de 113 localidades interessadas na autonomia administrativa e mais 10 que querem anexar-se a outro município. Nestes interessados na emancipação incluem-se quatro distritos de Santa Cruz do Sul, dentre eles, Alto Paredão. Todavia nenhum processo foi concluído em virtude de impedimentos jurídicos resultantes de interpretações e ações do Supremo Tribunal Federal.

Esta temática das emancipações e sua relação com o desenvolvimento do país tem gerado posicionamentos absolutamente antagônicos. Por exemplo, a Revista Veja (28/04/2004, p.42) publicou matéria abordando a corrupção nas prefeituras, na qual afirma que “desde 1988 [...] a multiplicação do número de cidades no Brasil tornou-se uma farra. Mais de 1000 municípios foram criados nos últimos doze anos. A maioria deles sem nenhuma justificativa econômica”. E segue dizendo que “o custo de manter as atuais prefeituras e criar novas cidades no Brasil tende a crescer. Sua dinâmica é de um câncer” (VEJA, 2004, p.42).

Gomes e Mac Dowell (2000) afirmam que o processo de criação de novos municípios verificado a partir do fim do regime militar, trouxe consequências indesejadas, tanto do ponto de vista econômico quanto social. Tal processo estaria desestimulando atividades produtivas nas cidades maiores sem estimulá-las nos novos municípios. Haveria transferência de recursos dos municípios maiores para os menores e da Região Sudeste do país para as demais. Também estaria reduzindo a capacidade de investimentos públicos, tendo em vista o aumento das despesas com legisladores e funcionalismo em geral. Além disso, apenas pequena parcela da população, e não necessariamente a mais pobre, estaria se beneficiando das transferências legais. Assim, a maior parte da população estaria sendo prejudicada com a ampliação do número de municípios.

No entanto, apesar das críticas, estudos sobre as emancipações no Rio Grande do Sul apontam no sentido de haver sensíveis melhorias nas localidades que se emanciparam. Teriam melhorado em comparação a elas mesmas e, além disso, estariam contribuindo de forma positiva para o desenvolvimento do estado como um todo. Neste sentido, no Índice Social Municipal Ampliado (ISMA) referente ao período de 1991 a 1998, vemos que “dos 40 municípios novos instalados em 1997, apenas dois estavam entre os 10 piores. Os demais eram antigos que poderiam ter melhorado suas condições socioeconômicas ao longo do tempo e saído dessa posição incômoda” (ISMA, 1991­1998, p. 5). Na Análise do Desempenho dos Municípios de Rio Grande do Sul de 1998 aparecem os municípios que mais cresceram naquele ano.  Tais afirmações se tornam relevantes para o caso em questão na medida em que “todos os municípios da lista, com exceção de Esmeralda e Guaíba, são novos [...]” (KLERING, 1999, p. 118). Mais adiante vemos que

nos municípios mais progressistas, verifica-se uma sintonia entre a administração pública, empresas, sociedade civil, lideranças e outros atores, ocorre maior senso de respeito, ética e confiança entre as partes; eventos e festas parecem ter a capacidade de elevar o nível de entrelaçamento entre os vários segmentos ou atores da sociedade (KLERING, 1999, p. 134).

Na mesma análise feita em 1996, publicada em 1997, são apontadas situações semelhantes:

pode­se observar que todos os grupos de municípios emancipados desde a década de 80 melhoraram suas participações no PIB total do Estado; ou seja, ficaram mais ricos, do que os municípios mais antigos, emancipados antes de 1982. Outrossim, é certo que a melhora dos municípios novos em relação aos distritos que não lograram alcançar suas emancipações é muito maior.  Ao longo da história do RS, não é incomum terem ocorrido muitas situações de localidades terem desaparecido do mapa, porque não puderam ou não quiseram se emancipar (KLERING, 1997, p.183­184).

O mesmo autor afirma que os municípios realizam um papel muito importante, ao levarem o desenvolvimento ao interior do Brasil, melhorando os níveis de educação, saúde, cultura, lazer, produção e empregos. “Difundem, capilarizam e somam progresso [...] (KLERING, 2004). Diz ainda, em resposta à metáfora da Revista Veja acima mencionada, que os municípios na verdade são cânceres que contribuem efusivamente para o progresso das respectivas regiões, estados e país.

Matéria publicada pelo Jornal Zero Hora no dia 16 dezembro de 2005, nas páginas quatro e cinco, também traz elementos ao nosso debate.

Quando vê o filho (...) subir no microônibus com a mochila nas costas depois do almoço, Jucélia Vezaro, 34 anos, lembra do seu tempo de estudante. Não é uma lembrança boa. Nascida em Nova Pádua – que então pertencia a Flores da Cunha –, Jucélia precisava acordar às 5h e caminhar oito quilômetros até a escola. Parou de estudar na 6ª série. Na época, não havia Ensino Médio na localidade.

– Tudo mudou a partir da emancipação. Melhor do que está, impossível – elogia (ZH, 2005, p. 4-5).

O texto na sua íntegra aponta o município de Nova Pádua como o melhor do Brasil no Índice de Desenvolvimento Infantil (IDI), elaborado pelo Fundo das Nações Unidas para Infância (Unicef). Junto com ele encontram-se outros dois municípios gaúchos: Santa Antônio do Planalto, em 2° lugar e Nova Boa Vista, em 4° lugar. O mesmo jornal, no dia 24 de abril de 2006, tem como manchete de capa a seguinte frase: “Municípios gaúchos apresentam melhores indicadores de gestão”. O texto fala de estudo realizado pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM), com base em dados de 2004, onde a partir da combinação dos indicadores responsabilidade fiscal, de gestão e social, fora elaborado um ranking entre os 4285 municípios brasileiros pesquisados. Aparece em primeiro lugar o município gaúcho de São José do Hortêncio, localizado no Vale do Caí. Possui população inferior a 4.000 habitantes, tendo sendo emancipado em 1988. Junto aparecem mais 38 municípios gaúchos entre os 100 melhores.

Destes vários exemplos positivos o que merece atenção, no momento, não é o fato de muitos deles estarem localizados no Rio Grande do Sul. E sim, o perfil comum entre eles. Conforme a própria matéria do dia 24/04/2006 destaca: “são municípios pequenos, novos, disciplinados e com a máquina enxuta e eficaz”. Se atermo-nos aos três municípios destacados pelo estudo do Unicef, veremos que além das características já mencionadas, as populações vivem em sua maioria nas zonas rurais; a agropecuária é a  atividade predominante; todos se localizam na “metade norte” do estado; todos foram emancipados em 1992 e, finalmente, os respectivos resultados tiveram como um dos principais responsáveis a atuação destacada das respectivas administrações municipais. Nos estudos de Klering há referência aos benefícios advindos da emancipação como sendo perceptíveis não somente nas localidades que passam pelo processo, mas também em escalas territoriais maiores, como regiões, estado e país. Além disso, aparecem referências a aspectos abrangidos pelo conceito de capital social, tais como, elevação do nível de entrelaçamento entre os vários segmentos da sociedade, confiança e sintonia (sinergia). Importante destacar que isto estaria ocorrendo nos municípios “mais progressistas”, sendo eles geralmente novos e pequenos.

Os aspectos acima destacados, especialmente em relação aos trabalhos de Klering, dão mostras de que as emancipações engendram realidades onde aumentam as interações sociais e o sentimento de pertencimento à comunidade local, melhorando a qualidade das informações, onde a competição cede espaço à ajuda mútua, aumentando a confiança recíproca. Além disso, tal qual acontecia nas cidades do nordeste italiano, conforme descrito por Putnam (2000), onde o objetivo maior era a defesa, estes moradores também buscam estruturas políticas autônomas, possuindo uma identidade de projeto, onde, se não todos, boa parte da população, parece estar interessada no desenvolvimento do município, o que tende a facilitar a criação de sinergias. Outro fator que merece destaque é que geralmente os novos municípios surgem em localidades de pequena propriedade, que se constitui na base da equidade, o que por sua vez possibilita relações horizontais e simétricas, base do capital social.

3. Capital Social e Desenvolvimento

O conceito de capital social vem ganhando relevância nas últimas décadas nos debates relativos aos processos que visam o desenvolvimento. Putnam (2000, p. 192) afirma que “para a estabilidade política, para a boa governança e mesmo para o desenvolvimento econômico, o capital social pode ser mais importante até do que o capital físico e humano”. Por sua vez Kliksberg (1998, p. 28), entende que “o capital humano e o capital social foram ‘redescobertos’ nos últimos anos, e não é possível pensar solidamente no desenvolvimento sem levar em conta seu peso relevante como ‘alavancas’ dele”.  Obviamente há quem considere exageradas tais afirmações, de qualquer forma, são afirmações contundentes que nos dão uma noção da importância que tal conceito vem assumindo na atualidade.

Dos inúmeros autores que atualmente se dedicam ao tema, certamente Robert Putnam continua merecendo atenção especial. Nos seus estudos sobre as diferenças regionais italianas chama atenção para a importância deste capital para o bom desempenho institucional, econômico e político regional. Estes três aspectos estariam diretamente ligados ao engajamento cívico das pessoas de cada uma das regiões, sendo que o nível de engajamento estaria ligado à natureza do associativismo, se horizontal ou se vertical. Esta natureza do associativismo seria de cunho cultural, historicamente constituída.

O associativismo horizontal ele qualifica como sendo aglutinador de membros com o mesmo status e poder, já o vertical reuniria membros de forma assimétrica e hierárquica, com diferenças de status e poder, significando a existência de laços de dominação e dependência, além da desconfiança generalizada e o fraco engajamento cívico. Porém, onde predomina o associativismo horizontal, pelo contrário, predominariam também a confiança e as normas de reciprocidade, juntamente com o maior engajamento cívico. Ou seja, onde há tradição de participação das pessoas em associações horizontais, – no caso norte da Itália – sejam elas com fins políticos ou não, haveria mais confiança, mais cooperação, maior espírito democrático, prevalecendo os interesses coletivos em detrimento dos individuais, o que teria resultado em maior facilidade na implementação dos projetos governamentais e consequentemente na obtenção de maiores benefícios para a população.

Existem na literatura controvérsias quanto às possibilidades de criar ou incrementar capital social onde ele inexista e prevaleça a desconfiança generalizada. Neste aspecto recebem recorrentes críticas os trabalhos de Putnam, em virtude da ênfase que dá a um certo determinismo cultural, o que significaria a impossibilidade de haver mudanças nos hábitos sociais em períodos de tempo relativamente curtos. Isto acarretaria grande dificuldade de gerar ou incrementar capital social em inúmeros territórios onde não haja tal tradição de engajamento cívico. O que por sua vez representaria sérios empecilhos ao próprio desenvolvimento. Assim, haveria sociedades onde prevaleceria um círculo virtuoso de existência de capital social e desenvolvimento. Ao passo que em outras o cenário seria o inverso. Carência de capital social e pouco desenvolvimento (DURSTON, 2005), (BAQUERO, 2001).

No entanto, apesar deste caráter de determinismo cultural, Putnam não nega a possibilidade de o capital social sofrer alterações ao longo do tempo, pois afirma que “o capital social, à diferença de outras formas de capital, geralmente tem que ser gerado como subproduto de outras atividades sociais” (PUTNAM, 2000, p. 180). Corroborando tal possibilidade Kliksberg (1998) nos fala de várias experiências internacionais nas quais teria havido alterações no capital social a partir de “movimentos sociais”. Estas, também são apontadas por outros autores (GONZALES, 2001), (HERMET, 2002), (BAQUERO, 2001) como estando apoiadas no capital social existente para obterem êxito e como geradoras e/ou incrementadoras deste capital social. Na mesma direção fala Durston (1999 e 2002) sobre comunidades rurais na Guatemala, afirmando categoricamente que foi possível criar, de forma deliberada, capital social em poucos anos onde predominavam normas “acívicas”. Este mesmo autor afirma que

de hecho, para Putnam, este subproducto es mucho más importante que la gratificación específica representada por la satisfacción de las necesidades inmediatas, ya con ello se inicia el círculo virtuoso de acumulación de capital social, que se fortalece cada vez que se utiliza (DURSTON, 2002, p. 46).

No entanto, o mesmo autor que concorda com os “círculos viciosos” e/ou “virtuosos”, opõe-se ao “determinismo cultural”, dizendo que “ la presença o ausencia de confianza (que é fundamental para a existência de capital social) deriva no de una programación rígida proveniente de una cultura ancestral, sino de la repetición de interacciones...) (DURSTON, 2002, p. 16). Ele também menciona a diferença entre cooperação e colaboração. Esta última se daria a partir do intercâmbio de interesses diversos, porém não incompatíveis. A primeira se daria em função da existência de objetivos compartilhados de num empreendimento em comum. A cooperação também poderia surgir como consequência não planejada da evolução interativa de distintas estratégias de múltiplos agentes. Da mesma forma como em relação à confiança, também aqui é destacada a importância da repetição das interações. Ou seja, o capital social estaria no plano das ações práticas, e não no plano abstrato. Uma vez que nem sempre as ações equivaleriam aos valores e normas consideradas e declaradas como sendo as mais corretas e socialmente aceitas. No plano abstrato estariam o capital cultural e o capital humano.

Para ele, capital social é “el contenido de ciertas relaciones y estructuras sociales, las actitudes de confianza que se dan en combinación con conductas de reciprocidad y cooperación” (DURSTON, 2002, p. 15). Neste sentido Durston (2002) aponta a existência de seis formas de capital social. São elas: individual, grupal, comunitário, de ponte, de escada e societal. O capital social individual seria constituído a partir dos contratos informais, as redes egocentradas. Cada pessoa teria sua rede, mas este capital não residiria na pessoa em si, mas nas relações entre elas. Tais relações poderiam ser tanto “horizontais” quanto “verticais”. O grupal seria uma extensão das redes egocentradas. Encontrar-se-iam em grupos onde as pessoas têm muita confiança umas nas outras. Seriam grupos que funcionam como equipes. O capital social comunitário seria de caráter coletivo, sua existência independeria de alguém ser “recrutado” por um grupo. Tal capital residiria no conjunto das redes interpessoais e na institucionalização das formas de cooperação comunitária, sendo que a comunidade poderia ser territorial (vizinhança) ou funcional (definida por interesses comuns). O capital social de ponte seria constituído das extensões dos três primeiros, especialmente do comunitário. Trata­ se dos laços regionais, estabelecidos entre atores de similar poder, e que permitiria a construção de alianças e coalizões. O capital social de escada consiste em relações pautadas entre indivíduos e grupos com poderes assimétricos. O capital social societal refere-se ao nível nacional. As virtudes e debilidades das culturas nacionais, sendo difícil de operacionalizar em sociedades muito segmentadas social e culturalmente. Serviria para analisar a ação do Estado quanto à facilitação ou inibição dos processos de empoderamento da sociedade civil. Dentre estas diferentes formas de capital social apresentadas, é a versão comunitária que mais interessa na análise das falas empreendida a seguir.

4. Desenvolvimento, emancipações e capital social a partir das percepções das lideranças locais

A constatação de que as emancipações se ligam diretamente com as questões do desenvolvimento dos territórios parece evidente, uma vez que os principais argumentos daqueles que buscam a criação de um novo município geralmente são: “sair da situação de abandono”, “trazer o progresso”, “gerar novas alternativas de emprego”, “segurar os jovens”, enfim, “desenvolver o lugar” (PINHEIRO, 2002). No entanto, a incorporação da noção de capital social nos levou à necessidade de analisarmos estes três elementos de forma conjunta. A própria pesquisa, à medida que ia se desenvolvendo, indicava a íntima relação entre emancipações e desenvolvimento, e como as diferentes possibilidades de desdobramento destes dois processos poderiam interferir no capital social dos diferentes territórios, especialmente naqueles que foram “objeto” de nossos trabalhos de campo. Vinha à tona um caráter de interdependência entre estes três “elementos”. Importava saber em que medida se dá esta interdependência a fim de buscarmos respostas à nossa questão central.

Neste intento, embora o presente estudo não se destinasse especificamente a analisar as motivações que levam ao surgimento de novos municípios, foi justamente este um dos pontos que mais se mostrou revelador no tocante à realidade social engendrada pela busca da emancipação. Isto se dá em virtude de que estas motivações indicam ter papel destacado nas relações sociais entre os líderes locais, podendo afetar variáveis do capital social como, solidariedade, cooperação, ação coletiva, entre outras.

Pode observar-se que neste aspecto não há diferenças entre as duas localidades pesquisadas. Isto porque os movimentos emancipacionistas indicam estar estreitamente ligados às perspectivas de desenvolvimento territorial da respectiva localidade e pessoal, dos respectivos habitantes. Uma relação entre desenvolvimento territorial e desenvolvimento individual, na qual entra fortemente a variável migração e a identidade com tal território.

Um entrevistado de Alto Paredão diz o seguinte:

Não, desse lugar eu não quero mudar nunca. Até já morei em Santa Cruz uns dez, oito anos, e vou seguido, mas me mudar daqui não. Gosto daqui. Acho que temos que melhorar algumas coisas pra conseguir ficar mais aqui. Pro pessoal não ir mais embora. Tá indo muita gente embora por falta de oportunidades mesmo. (...) Eu me envolvi nas emancipações com vontade de ficar sempre aqui, porque desenvolvendo o lugar em geral eu vou desenvolver o meu comércio, o outro vai desenvolver o seu comércio. Vai vir posto de gasolina, vai vir uma brigada, podemos pleitear segundo grau, melhorias em tudo. Por isso que eu me envolvi na emancipação. E de ficar morando aqui sempre.”

Já de Herveiras, seu primeiro prefeito afirma o seguinte:

Observando nós a criação do município de Sinimbu, Vale do Sol e principalmente Gramado Xavier, aonde Gramado tinha uma área muito semelhante à nossa, dificuldades semelhantes, maiores que as nossas, e que por ali poderia se observar então como iria Gramado nos primeiros anos, para levar a um movimento de emancipação.(...) E portanto nós achamos que no momento que nós assumimos o município praticamente sem nada. A prova é isso que nós queríamos a emancipação, se nós tivéssemos tudo não haveria a necessidade da emancipação. Ou quase tudo, ou o mínimo necessário. E, portanto pra nós foi um grande desafio, porque havia uma divisão política, mas havia uma união de interesses.

A partir destas falas podemos ver claramente o principal motivo que desencadeou os movimentos emancipacionistas, qual seja: a busca pelo desenvolvimento local. No entanto vemos também a explicitação dos interesses pessoais, no sentido de desenvolver os próprios negócios na medida em que o território se desenvolva como um todo. Ora, considerando que as perspectivas de desenvolvimento pessoal tendem a ser fortes motivadoras para a decisão de emigrar ou permanecer em determinado território, temos que em territórios onde as dificuldades de desenvolvimento pessoal sejam muito grandes, certamente a opção em emigrar aparecerá com força. Segue um exemplo evidente neste sentido:

Que nem eu disse, o Paredão de repente é um lugar bom de morar ainda. É um lugar seguro, ainda, eu vejo, comparado a outros lugares. Mas aqui no Paredão a gente fica estanque aqui. Tu fica parado no tempo. Os meios de comunicação influenciam. Acho que é essencial, o acesso. Eu só vou citar o meu exemplo. Por exemplo, se eu me deslocasse à Santa Cruz, de repente ia ser pior, não sei, mas as minhas oportunidades aumentariam. (...) Por exemplo, eu to decidido no fim do ano me mudar pra Santa Cruz, mas se esse ano se emancipasse eu não poderia dizer isso agora.

Considerando correta a assertiva anterior, vale dizer que onde haja mais possibilidades de desenvolvimento pessoal, menor será a tendência de ocorrer emigrações e maior tenderá a ser a possibilidade de que os indivíduos dediquem seu tempo, dinheiro e energia em assuntos coletivos que visem o desenvolvimento local. Senão vejamos: “E nós trabalhamos dobrado pra mostrar realmente pra população num todo e como também algum partido político que ainda tivesse uma opinião contrária de que Herveiras era viável. E que Herveiras ia crescer”.

Percebe-se por este ponto de vista claramente como tais aspectos podem afetar o capital social dos territórios. Em territórios onde as restrições ao desenvolvimento forem muito grandes, e que em função disso muitos dos seus habitantes vislumbrem seus projetos de vida em outros territórios, mais difícil se dará a formação de capital social que possa servir para a sustentação de ações que visem ao desenvolvimento local. Isto provavelmente acontece tanto para territórios rurais distantes de centros urbanos, quanto em bairros onde as condições de habitação e convívio sejam precárias. Em ambos estará sempre latente, em boa parte dos moradores, o desejo de um dia se mudar daquele lugar para poder “mudar de vida”.

É mister ressaltar que nestas “motivações pessoais” certamente não entram somente aquelas ligadas a bens materiais. Não se trata exclusivamente de uma racionalidade instrumental. Entram também aspectos como a auto­estima, a inserção e reconhecimento social, a segurança e a identidade com aquele território. Conforme pode ser visto já nas falas acima e também na que segue: “Não houve pensamento nenhum (de se mudar de Herveiras) e principalmente depois de Herveiras ter sido município, hoje é uma das coisas que mais me satisfaz como algo alcançado na vida, é ter participado ativamente da emancipação de Herveiras”.

De maneira geral pode-se inferir que as localidades não se enquadram propriamente no perfil de “comunidade cívica” descrito por Putnam (2000), onde os interesses coletivos supostamente se sobrepõem aos individuais. No entanto, há fortes indícios de que isto não é um limitador para que haja cooperação e ação coletiva. É justamente na convergência de interesses individuais onde reside a possibilidade para que tais fatos se tornem realidade. Prestemos atenção nesta fala: “Pra questão de emancipar o grupo pega junto. Só que tenho certeza absoluta que há interesses particulares de cada um”.

Tal convergência a que nos referimos não se refere a interesses iguais, e sim, compartilhados, no sentido de Durston (2002). Isto se dá em função da percepção de que a efetivação dos objetivos pessoais passa pela melhoria de alguns aspectos daquele território e, para isto poderá acontecer somente através da cooperação com outros habitantes daquele território. Habitantes estes que compartilham dilemas e perspectivas semelhantes. Dado o “efeito demonstração”, proporcionado por outras localidades próximas que se emanciparam, esta passa a ser cogitada como a melhor alternativa para a solução dos problemas mais prementes. Então o projeto de emancipar tal território passa a ser um objetivo comum, compartilhado. É neste ponto que convergem os interesses e se vê facilitada a cooperação, a solidariedade e a ação coletiva.

Conforme Durston (2002), uma comunidade pode ser territorial (definida por laços de vizinhança), ou funcional (definida por interesses comuns). Vê-se que no caso das duas localidades há, quando dos movimentos emancipacionistas, as duas situações. São comunidades que compartilham de uma identidade comum (sentimento de pertença,) em função dos “laços” de vizinhança, mesmo havendo forte rivalidade política e, ao mesmo tempo a busca da emancipação propicia(ou) o surgimento da comunidade funcional. Uma vez que em outros assuntos pode não haver estes interesses comuns, mas na questão da emancipação, boa parte da população, segundo os entrevistados, mostrava-se imbuída do mesmo propósito. Estes dois elementos somados nos auxiliam a compreender parte do que acontece(eu) nas duas localidades investigadas em função dos movimentos emancipacionistas na sua relação com o capital social. No entanto, isto não é tudo.

Estando os líderes convictos de que tal ação trará benefícios coletivos, passa a haver o trabalho de busca de apoio da população local.

Olha, nós sentimos que o envolvimento das pessoas na área que delimitamos, queriam realmente a emancipação devido aos fatos concretos que nós levávamos nas reuniões pras pessoas. Dizendo: olha a localidade tem condições de ser município. Nós sendo município vamos conseguir isso e a aquilo que hoje não temos. Principalmente vida própria, né. Então acabou as pessoas se envolvendo num todo, e onde teve um resultado maciço de 86% da população aceitando o município. Votando no dia do plebiscito, sim.

Aqui mais uma vez vale o mesmo raciocínio. A obtenção deste apoio passa por mostrar às pessoas de que forma suas vidas poderão melhorar a partir da emancipação. E, se bem feito tal trabalho, o resultado no plebiscito tende a ser positivo. Assim, as pessoas acabam também despendendo tempo e, mais provavelmente dinheiro, através de doações diretas à comissão emancipacionista, mas principalmente através da aquisição de rifas e participação em eventos. Passa a haver um clima de otimismo em função das expectativas geradas com a possível mudança de status político administrativo.

Também tende a ser importante neste trabalho de busca de apoio popular, o “grau” de confiança que os líderes gozam junto à população e a não existência de outros líderes que trabalhem no sentido contrário, visando à manutenção da condição de distrito. Se as lideranças que estão à frente do processo gozarem de uma “reputação” de desonestidade, provavelmente a população perceberá tal movimento emancipatório como algo que visa somente o interesse pessoal daqueles líderes, ou de pelo menos alguns deles. Desta forma, tendem a imaginar que se instalará um governo corrupto e que não haverá melhorias em relação à condição de distrito. Assim, tendem a não apoiar tal movimento. Significa que o próprio sucesso do movimento emancipacionista guarda íntima relação com o capital social daquela comunidade. No caso, está mais especificamente atrelado ao grau de confiança que os líderes inspiram, ou não, enquanto indivíduos e enquanto grupo que está à frente do processo.

5. Considerações Finais

Buscamos demonstrar, de início, que a temática da criação de novos municípios está estreitamente ligada aos aspectos que tratam do desenvolvimento, seja ele em que escala territorial estivermos falando, mas principalmente ao desenvolvimento local. Isto tem gerado posicionamentos antagônicos. Num extremo vemos o posicionamento que condena a existência de muitos dos atuais pequenos municípios e considera inadequada a possibilidade de haver mais emancipações, uma vez que “toda” a sociedade sairia perdendo com a existência de muitos pequenos municípios. Noutro, vemos a defesa do papel destes enquanto responsáveis por promover a interiorização do desenvolvimento. Assim, a criação de mais municípios seria uma forma de desenvolvimento benvinda.

Tal discussão, somada à importância que o conceito de capital social vem ganhando no debate de questões ligadas ao desenvolvimento, mais os indícios que se encontram nos diversos trabalhos de Klering quanto à possibilidade da criação de novos municípios afetar o capital social daqueles territórios, fez nascer este estudo. Assim, nossa proposta de trabalho consistiu na análise da possibilidade das interações sociais propiciadas pelos movimentos que visam criar novos municípios terem influência no capital social destes territórios. Respostas foram buscadas a partir de entrevistas com líderes de duas localidades que vivenciaram este processo.

Pudemos constatar que o que mais tende a influenciar o capital social daqueles territórios são as motivações que desencadearam os respectivos movimentos emancipacionistas. Isto porque são estas motivações que fazem os líderes e a população em geral interagirem com vistas ao alcance de um objetivo comum. Estando, conforme ressalta Durston (2000), o capital social “localizado” no âmbito das ações práticas (condutas), será nelas também que residirão as possibilidades de ocorrerem alterações neste capital. Nesta pesquisa, verificou-se tal possibilidade especialmente no que tange à cooperação e à ação coletiva. Conceitos estes que subjazem ao de capital social.

Neste sentido percebemos que tais motivações têm por base a realidade atual e a perspectiva futura da localidade quanto ao seu desenvolvimento. Isto tende a afetar a percepção dos entrevistados no tocante às suas perspectivas de desenvolvimento pessoal, o que tende a ser forte motivador para a decisão de emigrar ou permanecer residindo na localidade. Assim, as possibilidades de desenvolvimento pessoal vislumbradas via desenvolvimento local aumentam a probabilidade de que os indivíduos dediquem seu tempo, dinheiro e energia em assuntos coletivos que visem o desenvolvimento daquele local. E é isto que tende a ocorrer quando da deflagração e intensificação dos trabalhos e debates que visam à emancipação, partindo dos líderes, para a população em geral.

O desenvolvimento do território e, por conseguinte, de cada um dos seus habitantes, é tido como uma realidade alcançável, pelo menos em parte, com a mudança de status político-administrativo. Isto tende a ampliar o debate em torno das ações que se fazem necessárias ao desenvolvimento local, bem como gerar o interesse por tais questões nos mais céticos e indiferentes. De certa forma, boa parte da população passa a querer e a vislumbrar o desenvolvimento local. Isto facilita ações como a doação de recursos para as atividades que se fazem necessárias à emancipação. Isto nos leva a crer tratar-se de um certo processo de revitalização e incremento do capital social daqueles territórios. O que, em alguma medida, vem acompanhado de mudanças qualitativas positivas e reais no desenvolvimento local. No entanto, a continuidade deste processo precisa ser mais bem investigada.

Em caráter exploratório, as entrevistas nos permitem inferir que a persistência desta vitalidade se apresenta vulnerável, uma vez que as relações entre os líderes, no tocante ao capital social, tendem a sofrer alterações após a efetivação da autonomia político­ administrativa. Isto porque a cooperação e o envolvimento coletivo tendem a durar, com toda sua intensidade, até a criação do município, podendo persistir, ou cessar, na medida em que as expectativas de desenvolvimento (coletivas e pessoais) geradas pelo processo emancipatório, venham a se confirmar, ou não.

Referências

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ANEXO ­ Mapa identificando a localização das áreas estudadas

1. Doutor em Sociologia pela Freie Universität Berlin, Alemanha. Pós-doutorando PNPD CAPES / Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, Brasil. Email: airton.mueller@unijui.edu.br
2. Doutor em Contabilidad y Finanzas, pela Universidad de Zaragoza, Espanha. Professor Assistente da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, Brasil.
3. Doutor em Desenvolvimento Regional pela Universidade de Santa Cruz do Sul, Brasil. Professor Titular da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, Brasil.