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Espacios. Vol. 37 (Nº 30) Año 2016. Pág. 11

Avaliação de Programas Sociais: uma análise da relação do programa bolsa família e o desenvolvimento municipal

Evaluation of Social Programs: an analysis of the relationship of the bolsa família program and municipal development

Luciano Matias DINIZ 1; Simone Bernardes VOESE 2

Recibido: 29/05/16 • Aprobado: 25/06/2016

Conteúdo

1. Introdução

2. Referencial Teórico

3. Metodologia

4. Apresentação dos Dados

5. Considerações Finais

Referências

1. Introdução

O gasto público é utilizado pelo Estado para satisfazer suas demandas políticas e constitucionais, a fim de gerar um Estado de bem estar social, com foco na população brasileira mais pobre, eliminando consistentemente as múltiplas dimensões de pobreza combatendo a desigualdade social. Porém apenas o gasto em si pode não causar seu efeito de coberturas destas carências, é necessário que o gasto público seja produtivo, focando cada qual na sua demanda específica.

Neste contexto, um gasto publico faria sentido quando encontrasse em seu resultado, o efeito proposto de forma objetiva, cumprindo sim sua função formal e legal, mas acima de tudo, atendendo a uma demanda social que emerge dos anseios daqueles que ais necessitam destas políticas.

Desde o início dos anos 90, com o surgimento do debate em torno da implementação legal de uma renda mínima, tendo, a princípio, alcance a todos os brasileiros, vem se discutindo o papel do Estado junto às demandas sociais por meio das politicas públicas.

Em 2015 a destinação de recursos públicos envolvidos nos programas sociais como um todo, ultrapassa R$ 400 bilhões de reais, que equivale a aproximadamente 10% do PIB gerado (BRASIL, 2015). No que se refere ao Programa Bolsa Família tal entendimento de grandeza fica ainda mais evidente, pois são 13.7 milhões de famílias atendidas e quase R$ 28 bilhões de reais em repasse aos seus beneficiários. 

A luz da teoria Econômica, os programas sociais de distribuição de renda, além da sua contribuição monetária de fato, carregam em si a disposição da dignidade humana, trazendo a um ambiente social e econômico famílias que antes não tinham esta liberdade de participação. Os programas sociais tem seu fator de impacto no reaquecimento das células da microeconomia, estrategicamente gerenciado, uma vez que o valor recebido por meio do Programa Bolsa Família subsidia o consumo, e não a geração de poupança.

Pela grande abrangência que tomaram desde 2004, os programas sociais passaram a refletir no trabalho e no processo de desenvolvimento local, em especial o Programa Bolsa Família que tornou-se o maior e mais ambicioso programa de transferência de renda da história do Brasil. Seu principal objetivo é o de combater a fome e a miséria, promovendo a emancipação das famílias em situação de risco e gerando uma evolução sócio econômico. Assim, o desenvolvimento é a resultante de uma transformação da realidade, revendo o ciclo estagnado da miséria, e da pobreza.

Junto a esta crescente alocação dos recursos públicos a programas sociais surge à necessidade de implementar ferramentas que possibilitem acompanhar, mensurar e subsidiar esta gestão de forma dinâmica para que possa responder a questões de complexidade extrema, adequando os processos utilizados aos fins previamente propostos. Em sua visão mais ampla, busca quantificar e qualificar os resultados gerados, identificando assim, seus impactos e efeitos.

Este estudo procura apresentar medições acerca dos gastos públicos em programas sociais, em específico o Programa Bolsa Família por estar contemplado em todas as cidades do território nacional, sendo o maior programa social do Brasil e um dos maiores do mundo.

Considerando a importância que o governo federal tem alocado aos programas sociais, em especial o Programa Bolsa Família, juntamente com a função legal que recai sobre os gastos acerca do seu impacto causado, emerge a seguinte questão de pesquisa: Qual a relação da destinação de recursos orçamentários do Programa Bolsa Família e os índices de desenvolvimento nos municípios paranaenses? Buscando assim, segmentar as suas variáveis de modo a integrar a analise desta causa/efeito.

Para o alcance pleno das declarações propostas, este artigo traz como objetivo geral avaliar a relação dos gastos públicos com políticas sociais, comparando a destinação de recursos do Programa Bolsa Família aos índices de desenvolvimento nos municípios paranaenses e suas mesorregiões. Para subsidiar as respostas acerca deste tema proposto, busca-se levantar os repasses do Programa Bolsa Família nos municípios paranaenses, relacionado com os índices de desenvolvimento municipal, de modo a entender o comportamento das suas variáveis.

Este assunto tem atraído pesquisadores de varias áreas, a fim de contribuir, cada qual com seu olhar específico, para entender os impactos sociais, econômicos, ambientais e estruturais. Pode-se encontrar pesquisas relativas ao gasto público com o Programa Bolsa Família sob várias perspectivas, olhares e tratamentos, mostrando assim, que para um assunto tão importante, e ao mesmo tempo tão complexo, são necessárias varias óticas de entendimento para conseguir declarar suas informações.

2. Referencial Teórico

2.1. Teoria do desenvolvimento e os impactos da pob reza

Após a década de 30 o continente europeu desenvolveu uma ramificação de potencialização do Estado junto a forte aliança política econômica e social. Enquanto a teoria keynesiana procurava estimular a economia por meio do aumento dos gastos públicos, deu-se inicio a uma rede de proteção social – programas de emprego de mão de obra, políticas de assistência familiar, projetos habitacionais, sistemas de auxílio financeiro, programas de saúde etc. – com o intuito genérico de esmorecer os conflitos sociais. Ambas as políticas públicas impactaram positivamente e estimularem a demanda efetiva, potencializando a produção, trazendo de forma mais satisfatória o crescimento econômico (PAIVA E LOBATO, 2011)

Segundo Gomez (2006), este contexto econômico passou a ser conhecido como welfare state (Estado de bem estar social), podendo ser conceituado como um agregado de serviços e benefícios sociais promovidos pelo Estado de alcance amplo, a fim de harmonizar o crescimento econômico, latente do próprio mercado, e ao mesmo tempo atendendo uma demanda social que possam enfrentar, a níveis aceitáveis, os efeitos excludentes de uma estrutura de produção capitalista desenvolvida.

Foi a partir de 1990 com o adendo do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial, que a teoria do desenvolvimento apartou-se dos conceitos macroeconômicos de Keynes para então enfatizar os parâmetros microeconômicos do processo de desenvolvimento, compreendendo que as questões de decisão no micro nível são significantes para o crescimento econômico agregado ao desenvolvimento. (BARDHAN; UDRY, 1999)

Outros pensamentos foram agregados a ideia do desenvolvimento econômico de forma geral, sendo que a partir de meados dos anos 90 era claro o entendimento que o Estado tinha que atuar de forma a proporcionar não só o ideal estágio de crescimento de fato, mas que isto fosse realizado de forma sustentável, impactando inclusive, em conflitos de caráter social.

Segundo Barreto (2005), o crescimento, ou desenvolvimento, econômico encontra seu sentido quando, gerado pela distribuição, mostra um processo de diminuição da desigualdade e combate a pobreza.

  Neste contexto o economista Amartya Sen é, portanto, radical quando atribui a essência do desenvolvimento questões qualitativas como expansão das capacidades humanas e aumento da liberdade. O nome de Amartya Sen (1999) está fortemente ligado a formulação do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), onde concede uma equação de desenvolvimento agregando a participação social na economia.

Suplicy (2002), em seu livro Renda de Cidadania: A saída é pela porta, traz vários olhares sobre os problemas que a desigualdade, e em específico a pobreza, gera na economia. A pobreza faz com que milhares de pessoas não participem ativamente da economia, gerando um importante fator limitador, corroborando, inclusive referenciando, estudos de Friedman (1962), em especial o livro “Capitalismo e liberdade”, onde diz que é necessário haver um processo de distribuição de renda, sugerindo a criação do Imposto de Renda Negativo, como a melhor forma de impactar positivamente no crescimento econômico, tratando este fator limitador, gerado pela desigualdade, como causa restritiva do crescimento econômico.

Suplicy (2002), alicerceado por tantos outros estudos como Friedman (1962) e Sen (1999), propõe a importância da efetivação de um processo de renda mínima no Brasil, conceituando questões sociais e humanas, como autonomia e liberdade de escolha, participação econômica e dignidade humana. 

Nestas perspectivas apresentadas, para que de fato encaminhe o processo de desenvolvimento, é necessário que a população tenha acesso a esta intervenção estatal, gerando não só um estado de crescimento econômico, mas que este processo seja constituído de oportunidades múltiplas focados em questões qualitativas econômicos/sociais, possibilitando ao individuo capacidade de escolha.

2.2 Gasto Público com Programas Sociais

O Estado, como parte regulatória e normativa, apropria-se dos desembolsos para satisfazer as demandas públicas, assim o gasto é a forma de financiar as políticas públicas e a oferta de bens e serviços para a população. (BEZERRA; FILHO, 2004).

Para Busatto (2009), o gasto é para o Estado a forma de operacionalizar o planejamento exposto no orçamento público. Corroborando com que diz Lagemann (2009), “no caso das despesas, ela é o próprio parâmetro de ação. Sobre esta variável, volume de gastos, o Estado tem plena capacidade de definição”, assim, incumbe ao Estado a responsabilidade de priorizar e decidir a destinação dos gastos a fim de atender as perspectivas econômicas sociais.

Em seu estudo Devarajan et. al. (1996), procura constatar, em um total de 43 países em um lapso temporal de 20 anos, quais componentes dos gastos públicos impactam no crescimento econômico, seus achados concluem que gastos produtivos, aqueles que impactam no crescimento econômico, quando realizados de forma excessiva podem tornar-se improdutivos. Esta evidencia viabiliza a necessidade de reconhecimento do gasto produtivo e improdutivo.

Os gastos públicos são produtivos a medida que impactam no crescimento econômico da localidade, citando como exemplo gastos em infraestrutura, educação e saúde, como parte da politica fiscal do Estado – gastos de capital (BOGONI, 2011).  Já na visão de Chu et al (1996), são definidos como gastos produtivos aqueles que são aplicados de forma eficiente atendendo as necessidades a propondo um menor custo.

Em complemento a este pensamento de causa efeito, a linha ortodoxa (Teoria da equivalência Ricardiana) também relaciona o gasto público produtivo ao crescimento econômico, uma vez que a propensão ao consumo e gasto seria alterado de acordo com a política tributária e de gastos do Estado (FREITAS, 2009)

É missão do gestor público, garantir uma boa aplicação e distribuição dos gastos públicos, atendendo aos aspectos legais do PPA, LOA, LDO e LRF, observando e seguindo as diretrizes das políticas públicas, que são sistematizadas ou formuladas através da política social, dos programas e projetos que são documentados para orientar a aplicação dos recursos públicos. 

É necessário que o conceito de políticas públicas seja compreendido e discutido.  Muitos estudos vêm debatendo seu conceito e importância: Teixeira, (2002), afirma que “Políticas públicas são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado.”; Caldas, (2008), sugere que “(...) Políticas Públicas são um conjunto de ações e decisões do governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da so­ciedade (...).”

Embora as definições sobre politicas públicas venham se desenhando ao longo de suas demandas, é necessário pairar sobre um conceito que agregue, ou pelo menos, certifique os elementos essenciais desta discussão. Neste contexto aborda-se as políticas públicas como um conjunto de políticas, programas e ações do Estado, de forma direta ou por meio de delegação de parte do processo, com objetivo de enfrentar desafios e aproveitar oportunidades de interesse coletivo (MADEIRA 2014).

A partir das políticas públicas são implementados as políticas sociais, que surgiram para promover o bem estar dos cidadãos, apresentando uma forma de manifesto das reivindicações de várias questões defendidas pelos movimentos sociais, associações e sindicatos.  Seu principal objetivo vem em combater a desigualdade, mas por ter grande abrangência, também passou a refletir no trabalho e no processo de desenvolvimento.

Castro, et al (2009) apresenta este conceito a cerca do assunto:

As políticas sociais constituem um subconjunto das políticas públicas, relacionado a ações que determinam o padrão de proteção social implementado pelo Estado e se relacionam à distribuição de benefícios sociais para reduzir as desigualdades estruturais decorrentes da trajetória do desenvolvimento socioeconômico, usualmente nas áreas de educação, saúde, previdência, habitação, saneamento etc., e executadas sob a responsabilidade do Estado.

A transferência de renda para população mais pobre por meio de políticas públicas e programas sociais impacta diretamente na economia, gerando o bem estar social e retornando, em partes, aos cofres públicos na forma de tributos, encontrando o equilíbrio orçamentário tão abordado pela teoria keynesiana. (VAITSMAN; PAES-SOUZA, 2007)

Surge então a necessidade da implementação de uma renda mínima como política social vai além do pensar no bem estar social, é uma nova modalidade de intervenção estatal assentada em outros padrões éticos. Esta proposta partiu do Senador Eduardo Suplicy no ano de 1991, ao preceituar legalmente uma renda mínima para todos os cidadãos brasileiros, na época de sua apresentação, dividiu opiniões e gerou muitas discussões, pois sua implantação geraria um auto custo para a gestão publica, e não se tinha noção de qual retorno, e se ao menos consolidariam as provisões de autonomia aos seus beneficiários (ZIMMERMANN, 2006).

Para Zimmermann (2006), os programas sociais passam a ter grande importância tanto para promover a melhoria da qualidade de vida e bem estar da população, como para ativação da economia através dos programas de transferência direta de renda. Desde a apresentação do projeto de lei da renda mínima em 1991, passando pela unificação de benefícios na inclusão do programa FOME ZERO em 2003, até efetiva alocação de recursos no Programa Bolsa Família, que hoje alcança 28 milhões de famílias beneficiárias, os gastos com políticas públicas sociais tem-se mostrado ator principal das ações orçamentárias, principalmente a partir dede de 2004.

O Programa Bolsa Família fomenta suas condicionalidades em três grandes pilares que sustentam a participação das famílias beneficiárias nos serviços públicos, assim descritos na Tabela 1:

Tabela 1 – Condicionalidades do Programa Bolsa Família

Fonte: O Autor (2016)

Landim Junior (2009) complementa que o Programa Bolsa Família proporciona a garantia de uma renda mínima, transferindo recursos em dinheiro para pessoas ou famílias que não possuem renda, ou que possuem uma renda muito baixa, constitui-se através deste programa um dos instrumentos fundamentais para combater a pobreza e a miséria, amenizando a desigualdade.

O Programa Bolsa Família tornou-se um dos principais programas de combate à fome no Brasil, pois para muitas famílias pobres, os benefícios deste Programa são a única possibilidade de obtenção de renda. A concentração de renda e de riquezas no Brasil é muito grande, tanto que os índices de desigualdade estão entre os mais altos do mundo, característica esta que traz reflexos para economia brasileira (COSTA, 2005).

Na questão econômica, pode-se considerar que os recursos direcionados ao Bolsa Família desencadeiam um processo de consumo, beneficiando não somente as famílias do programa, mas também toda economia local. “No caso de transferência de renda às famílias, o impacto será tanto maior quanto também maior for a propensão marginal a consumir, isto é, quanto maior for a parcela destinada ao consumo quando a renda é aumentada em uma unidade.” (SAMPAIO, SOUZA, 2014)

Para Marques (2005), a população alvos do Programa Bolsa Família, especialmente as de vulnerabilidade, tem maior propensão marginal de consumo, percebendo que pode chegar a 1, ou seja, para cada real repassado, tem-se um consumo de 1 real. Assim, o aumento dessa renda dos beneficiários seria fluxo econômico retornando aos cofres públicos pela arrecadação de tributos.

É importante que o programa continue passando por um processo de melhoria, observando a eficiência da sua aplicação, o acompanhamento e a fiscalização dos beneficiários, a ampliação e o atendimento as famílias que estejam realmente em situação de risco.

Como forma de acompanhar e entender este processo da intervenção estatal econômico social, e, levando em conta todas estas questões qualitativas abordadas neste tópico, torna-se necessário lançar mão de ferramentas de gestão e controle que sejam capazes de mensurar e avaliar os impactos por eles causados.

2.3 Avaliação de desempenho no setor público e índices de acompanhamento

Conforme o Departamento de Avaliação das Operações do Banco Mundial (2004) a avaliação de desempenho mesura resultados e impactos separando-os, inclusive, das externalidades. Mostram ainda, se o emprego de valores se justificam, melhorando a função de gestão presente e futura, que embora possa parecer uma busca fria por resultados, expressa o gerenciamento de processos, planejamentos e fins.

Para Dias et al (2003) a avaliação de desempenho obteve vários focos e abordagens utilizadas pela ciência da administração. Porem foi a partir de 1945, fim da Segunda Guerra Mundial, que esta ferramenta ganhou contornos gerenciais, sendo utilizados cada vez mais por organizações em todos os estágios e processos.

Em seu estudo Finkler (2013), aborda a importância de diferenciar a avaliação de desempenho em dois focos distintos: Avaliação de processo e de Impacto, na primeira perspectiva a avaliação de processo visa acompanhar e avaliar a execução dos procedimentos previamente estipulados, como algo inerente ao próprio desenvolvimento do que há de se avaliar diferencia-se em avaliação de eficácia e de eficiência.  Esta modalidade se tipifica por trabalhar com os meios escolhidos para o alcance dos objetivos, parciais e finais. Contudo estes estudos avaliam a necessidade de separar este conceito de avaliação de processos com o monitoramento constante de projetos e programas, está ultima utilizada como ferramenta aplicada durante a execução. Já o foco da avaliação de impacto são os efeitos produzidos pela implantação do projeto/programa.

Mauger et al (2011) destacam este contexto de implementação da avaliação de desempenho pelo setor publico apenas na história recente, e que esta ferramenta está divididas em diversos níveis de maturidade, desde avaliações simples até as mais complexas. 

Para Taticchi e Balachandran (2008) a avaliação de desempenho foi introduzida no setor público como resposta as inúmeras necessidades que o Estado tem de uma alocação de recursos com eficiência. Portanto, conforme surge a necessidade, novos modelos e métodos do uso desta ferramenta também são implementados. Com esta variação e evolução dos métodos, gera atração de novas pesquisas cientificas diversificando este tema, novos focos e abordagens que trazem a importância deste tema estar inerente ao Estado. Assim, esperasse métodos e resultados cada vez mais satisfatórios.

Segundo Wholey et al (2010), a avaliação de desempenho pode, e deve, ser voltada a programas sociais pois é uma importante estratégia que reforça o conhecimento de elementos colaterais, produzindo informações para futuras intervenções, em um processo dinâmico de inputs e outputs a fim de culminar no desenvolvimento sócio econômico.

Este instrumento valoriza a informação na tomada de decisão, inclusive para determinar a manutenção, variação e até o termino do programa avaliado. Uma vez que também apresenta uma perspectiva de mensuração voltada para programas, como um instrumento alternativo para avaliar a eficiência de forma organizada e desenvolvida em várias referências (MURTA et al, 2005). É importante que esta medição tenha um caráter externo para que possa avaliar amplamente o alcance dos objetivos, e seus impactos alcançados, em relação ao que foi proposto.

Souza (2013) chama a atenção para fato que a avaliação de desempenho de um programa social deve dizer não somente se o programa alcançou seu objetivo, mas a forma que isto ocorreu, se o programa teve relevância nesta mudança alcançada. Tem de se parametrizar de tal forma que possa dizer com clareza que esta mudança, este impacto ocorreu pela inserção deste ou aquele programa.

Para medir corretamente um programa social é necessário alocar a avaliação de impacto sobre o mesmo.  Quando se direciona a avaliação de desempenho para o impacto causado espera-se mudanças quantitativas sobre condições de vida de uma população, tendo portando, uma situação de causa-efeito. Neste contexto o impacto medido refere-se aos resultados do efeito da ação de um determinado programa social, considerando o antes e o depois da sua inclusão, estratificando dentro de suas possibilidades, variáveis que não sofrem, ou sofreriam, seus efeitos (SOUZA, 2003).

Este método de avaliação dos impactos é abordado na tese de Mourão (2004), na afirmativa de que essas analises permitem diagnosticar se o programa social provocou seus efeitos propostos. Corroborando assim com Rosse e Freeman (1989) que recomendam este método de mensuração a programas sociais que estão sempre em um contexto de debates políticos sociais e necessitem de provação de seus fins.

Toma-se como premissa, que se um determinado programa de governo esta sendo avaliado com ênfase no seu impacto, é por que o mesmo foi discutido, planejado e executado. Desta forma é necessário considerar que todo programa de governo realizado por meio de gastos públicos é subsidiado por uma lei orçamentária que a identifique em suas especificidades, assim pode-se acompanhar e avaliar, tanto os processos como impactos, de uma determinada ação governamental, ou ainda, identificar o fenômeno do desenvolvimento.

Neste contesto é necessário a criação de uma base de medida ou utilização de índices existentes de forma a relacionar informações e declarar resultados. Existem vários índices que medem o nível de desenvolvimento de um município, região ou país. Cada qual abordando suas variáveis de forma quantitativa, sempre de modo a mensurar um desempenho alcançado.

O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) mede o nível de desenvolvimento de uma nação utilizando a mesma base de variáveis durante um longo período, surgindo assim a necessidade de se apurar dados e criar indicadores para serem aplicados a níveis menos abrangentes, como para Estados, municípios e até territórios mais locais. (AVELINO, 2013).

Embora o IDH seja um índice muito utilizado em pesquisas cientificas, desenvolvendo, inclusive, um índice específico para o de desenvolvimento municipal IDH-M, tem periodicidade decenal, o que inviabiliza por vezes a utilização deste índice em pesquisas com cortes temporais que não respeitem esta série.

Neste sentido, a Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (FIRJAN), criou em 2008 o Índice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal (IFDM), justamente para suprir a necessidade de monitoramento do desenvolvimento socioeconômico considerando as diferentes rea­lidades direcionadas aos municípios.  Vem ao longo dos últimos anos, acompanhado e divulgado estudo relacionado ao desenvolvimento municipal e estadual no Brasil. Segundo Souza (2013) este índice tem sido utilizado por vários estudos acadêmicos como proxy para medir o grau de desenvolvimento dos municípios e estados brasileiros.

O IFDM avalia, com igual pondera­ção, as três principais áreas de desenvolvimento humano: ‘Emprego e Renda’, ‘Educação’ e ‘Saúde’. A leitura dos resultados ocorre tanto por áreas de desenvolvimento, quanto pela análise dos índices finais, variando de 0 a 1, sendo que quanto mais se aproxima de 1 maior é o desenvolvimento do território (AVELINO, 2013).

Com base nessa metodologia, FIRJAN, (2013), estipulou as seguintes classificações onde municípios com:

1. IFDM entre 0 e 0,4: baixo estágio de desenvolvimento;
2. IFDM entre 0,4 e 0,6: desenvolvimento regular;
3. IFDM entre 0,6 e 0,8: desenvolvimento moderado;
4. IFDM entre 0,8 e 1,0: alto estágio de desenvolvimento.

Conforme apresentado na Figura 1, o IFDM apresenta semelhanças com o IDH, pois acompanha as três áreas de interesse do mesmo: Renda, Educação e Saúde, monitorando anualmente, o desenvolvimento de todos os municípios do Brasil. Para tanto são utilizadas estatísticas públicas oficiais exclusivamente disponibilizadas pelos Ministérios do Trabalho, da Educação e da Saúde através do um conjunto de variáveis:

Figura 1 - Composição do Índice FIRJAN

Fonte: FIRJAN (2013)

O impacto da aplicação dos recursos públicos em saúde, educação, emprego e renda sobre o desenvolvimento de um município é uma preocupação constante por parte de toda sociedade civil, uma vez que o cidadão, por meio do pagamento de seus impostos e tributos acaba por financiar a manutenção dos programas destinados ao desenvolvimento municipal. (SOUZA, 2013)

Para Gomes (2013), “as informações fornecidas pelo IFDM conseguem exprimir claramente os esforços públicos e privados na determinação dos componentes considerados básicos ao desenvolvimento de um município”.

O IFDM é uma fonte de informação não apenas para a gestão pública na verificação das circunstâncias, mas também um instrumento a disposição de toda sociedade civil, entes públicos e privados que podem ser utilizados para auxiliar no processo de definição de políticas públicas e da destinação de recursos públicos a serem investidos entre os municípios (AVELINO, 2013).

Assim, exposto o framework acerca dos gastos públicos em programas sociais, complementado a luz da teoria do desenvolvimento e os impactos que estes gastos produzem sobre a pobreza, trazendo a avaliação de impacto como peça fundamental na geração de informação de resultados alcançados, apresenta-se a partir de agora a metodologia que este artigo usou como base para declarar seus achados.

3. Metodologia

O presente estudo apresenta um caráter formal, a medida que estabelece uma questão de pesquisa e envolve procedimentos precisos e especificação de fontes de dados. Segundo Gerhardt e Silveira (2009), este estudo pode ser classificado da seguinte forma na Tabela 2:

Tabela 2 – Tipologia da Pesquisa

Fonte: O Autor (2016)

Analisando a literatura abordada no referencial teórico, em um entendimento amplo junto a questão de pesquisa, pode-se evidenciar possíveis projeções que afirmarão o mérito em questão. Assim, as hipóteses são supostas respostas inerentes ao problema proposto (FACHIN, 2006).

Para Rudio (1980), a hipótese é a busca da explicação do que se desconhece, alcançada por meio de premissas rastreadas junto ao framework teórico conceitual exposto de uma pesquisa, criando uma expectativa provisória de modo a testar e verificar sua validade.

Neste contexto, fundamentado na premissa de que o Estado utiliza-se do gasto público, bens e serviços, disponibilizados por meio de programas e políticas públicas, contribuindo para o desenvolvimento e para a ampliação dos níveis de bem estar, traz por consequência que os gastos públicos com repasse do Programa Bolsa Família aos municípios, têm impacto positivo nos índices de Desenvolvimento Municipal. Neste contexto a hipótese a ser testada por este estudo é hipótese do modelo de correlação estatística, assim descrito:

H0 – Não há relação entre repasse do PBF e IFDM.

H1 – Existe relação entre repasse do PBF e IFDM.

Assim apresentam-se a hipótese de modo a testa-las para inferir sobre a correlação, bem como o comportamento das variáveis entre si.

Este estudo delimita sua população aos 399 municípios do Estado do Paraná, aplicando tratamento estatístico da amostragem, de forma a encontrar um subconjunto do universo que guarda suas características.Neste processo de levantamento amostral, foi considerado um nível de confiança de 95% e um erro amostral de 5%, encontrando-se 196 municípios a serem trabalhados. Estes 196 municípios foram estratificados seguindo a divisão política adota pelo IBGE e IPARDES, guardando a sua proporção populacional de cada mesorregião dentro do estado. Como exemplo, a mesorregião Noroeste contem 61 municípios, com uma proporção de 15.3% dos 399 municípios paranaenses, usando esta mesma proporção na amostra, 15,3% de 196 municípios, estará representado por 30 municípios, o mesmo acontece com as demais regiões.

O processo de coleta de dado foi realizado em duas etapas: em um primeiro momento por meio do site http://www.portaltransparencia.gov.br/, onde foram recolhidos e parametrizados os valores de repasses do Programa Bolsa Família aos municípios desde 2009 a 2013, perfazendo 5 interferências por município, e um total geral de quase 1000 observações. Por fim, por meio do site  http://www.firjan.com.br/ifdm/, foram coletados as variações dos índices de desenvolvimento municipal de forma geral, e segmentado nas variáveis, saúde, educação e emprego e renda, seguindo o mesmo lapso temporal da variável repasse do Programa Bolsa Família, totalizando quase 4000 observações relativos as variáveis de saída.

Para testar a hipótese, partindo da premissa que os índices de desenvolvimento municipal variam em relação do repasse do Programa Bolsa Família, utilizou-se a correlação estatística entre as variáveis X e Y.

Para Figueiredo et al (2010) a correlação tem como objetivo principal mensurar a força ou o grau de associação linear entre duas variáveis, tomando como base o coeficiente de correlação para medir a força dessa associação. Em termos estatísticos, tem-se essa associação quando as variáveis guardam semelhanças na distribuição dos seus escores. Em termos mais específicos, as variáveis associam-se a partir da distribuição das frequências ou pelo compartilhamento de variância.

O coeficiente de correlação varia de -1 a 1, sendo que valores próximos de 0 mostram que não houve correlação, e quanto maior a proximidade das extremidades maior a correlação das variáveis. Existem várias métricas para a interpretação desta variação, para esta pesquisa, adotamos os níveis de correlação de Franzblau (1958), onde resultados menores que 0,20 = Correlação negligenciável, resultados entre 0,20 e 0,40 = correlação fraca, resultados entre 0,40 e 0,60 = correlação Moderada, resultados entre 0,60 e 0,80 = correlação forte e resultados acima de 0,80 = correlação é muito forte.

Para a melhor analise dos fenômenos, foram realizados processos de correlação segmentados, como sege:
Figura 2 – Desenho estatístico da Correlação

Fonte: O Autor (2016)

Conforme a Figura 2, o IFDM (Índice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal) global, aqui tratado como variável Y1, é composto de outros três índices: IFDM saúde(Y2), IFDM educação(Y3) e IFDM emprego e renda(Y4), em todos estes índices foram realizadas a correlação junto ao repasse do PBF, variável X, a fim de identificar se a correlação é mais consistente, quando analisados os índices segmentados que compõe o IFDM.

Este estudo estabelece 2 variáveis de controle: Correlação de todos os municípios da amostra e correlação por mesorregiões, assim poderemos entender como se comportam essas variáveis dentro de suas especificidades.

4. Apresentação dos Dados

Em um primeiro momento realizou-se a correlação em todos os municípios da amostra, não identificando sua mesorregião. Foi analisado o comportamento dos coeficientes de correlação em razão do índice IFDM global, e segmentado em Educação, Saúde e Emprego & Renda, declarando como estão distribuídos estes índices entre muito forte positivo, forte positivo, moderada positivo, fraca positivo, nula, e suas reciprocas, como demostrado no Gráfico 1:

Gráfico 1 – Concentração de municípios por coeficiente de correlação

Fonte: Dados da Pesquisa (2016)

O comportamento das variáveis para correlações entre o IFDM Global e o repasse do Programa Bolsa Família nos anos de 2009 a 2013, mostrou grande concentração de municípios com correlação muito forte (0,8 ate 0,99), com um total de 30% dos municípios. Quando analisamos as correlações satisfatórias (muito forte, forte e moderada), encontramos 66% dos municípios estão nestes níveis. Outro ponto da análise, mostra que altas correlações (0,6 até 0,99) acontecem com maior frequência em municípios mais populosos, sugerindo uma relação de estrutura e as variáveis abordadas, porem esta situação não acontece na razão inversa, pois não foi peculiar dessa amostra municípios menos populosos concentrarem correlações fracas ou negativas. Outro ponto a ser descrito é que 22% da amostra apresentaram correlação fraca ou nula, indicando que, nestes casos não ouve relação entre o repasse do Programa Bolsa Família e o IFDM Global.

A correlação entre o IFDM Educação e o repasse para o Programa Bolsa Família, foi, dentro dos municípios da amostra, o que alcançou o maior nível com correlação muito forte em 38% dos municípios. Quando analisamos juntamente correlações muito forte, forte e moderada, encontramos 155 municípios da amostra nestes níveis, correspondendo a 78% dos dados analisados. Em uma análise geral deste segmento, mostra que as variáveis são sensíveis entre si, neste contexto tem-se evidencias que as condicionalidades do Programa Bolsa Familia impactam de forma positiva no que diz respeito a educação, consentindo com os estudos de  Barros (2006) e Santos (2008). Este achado se complementa quando olhamos os desdobramentos das variáveis do IFDM que compõem o índice da educação, sendo 5 das 7 variáveis diretamente ligadas as condicionalidades do Programa Bolsa Familia (Taxa de matrícula na educação infantil – Taxa de abandono escolar – Taxa de distorção idade/série – Resultado do IDEB). 

A relação entre o repasse do Programa Bolsa Familia e o IFDM saúde mostrou que 34% dos municípios obtiveram coeficiente de correlação muito forte positiva, que corresponde a 68 municípios de uma amostra de 196. Quando ampliamos esta análise para coeficientes muito forte positivo, forte positivo e moderada  positivo este número sobe para 75% dos municípios, destacando uma relação positiva entre repasse do Programa Bolsa Família e o IFDM saúde, corroborando com os achados de BOGONI (2011). Neste contexto há evidencias para dizer que as condicionalidades do PBF nas questões da Saúde (pré-natal assistido – alimentação materna – acompanhamento nutricional de crianças até 7 anos), se relacionam de forma positiva no índice de desenvolvimento municipal.

Analisando a correlação do repasse do PBF e o IFDM emprego e renda, verifica-se que apenas 10% dos municípios obtiveram coeficientes de correlação muito forte positivo, o que corresponde a 19 municípios. Em uma análise geral, verifica-se que 130 municípios (66%), tiveram coeficiente fraco, nulo ou negativo. Este resultado, onde a maioria dos municípios não apresentou correlação entre estas variáveis, IFDM emprego e renda e o repasse do Programa Bolsa Família, evidencia, de forma geral, que não há uma associação, relação de força, entre esses índices abordados na presente pesquisa.

De uma forma geral, a fim de testar as hipóteses desta pesquisa, foi realizada a correlação linear, agora estratificada em mesorregiões, a fim de identificar se as variáveis guardam características simétricas na distribuição dos seus coeficientes. Neste contexto, apresenta-se na Tabela 3 a seguir, o grau de correlação das variáveis e sua significância estatística, com informações derivadas de cada mesorregião abordada neste estudo.

Tabela 3 – Resultado dos testes da Hipótese

Fonte: Dados da Pesquisa (2016)

Como exposto na Tabela 3, a variável emprego e renda não mostrou relação estatística quando comparado ao repasse do Programa Bolsa Família, pois, conforme resultados a hipótese nula (Ho) foi aceita para esta variável, não declarando uma significância estatística na sua relação, de forma sintética, maior ou menor repasse do PBF não se relaciona com a variação dos índices municipais de emprego e renda.

Já as variáveis educação e saúde, mostraram-se positivamente sensíveis a estes repasses, declarando a evidencia de que maior repasse do Programa Bolsa Família é acompanhado de uma variação positiva dos índices de desenvolvimento municipal.

Em síntese tivemos como achados mais importantes deste tópico, que as variáveis saúde e educação mostram evidencias de sensibilidade quando correlacionadas ao repasse do Programa Bolsa Família, ou seja, maior repasse resulta a maior índice de desenvolvimento. Por outro lado a variável emprego e renda não mostrou significância quando correlacionadas com o repasse deste Programa. Outra informação importante é que a variável saúde mostrou 18% de seus resultados como forte e muito forte negativa (maior repasse = menor índice), merecendo uma atenção maior em estudos futuros.

5. Considerações Finais

Trabalhou-se com uma amostra de 196 municípios do Estado do Paraná, de uma população de 399 municípios. Sendo, essa amostra, estratificada em mesorregiões, de modo a contemplar geograficamente todo o Estado, guardando sua proporção.

A escolha das variáveis de mensuração do Programa Bolsa Família foi realizada seguindo a premissa da avaliação nos impactos de programas sociais, onde determina que um programa social só pode ser medido naquilo que se propõem. O Programa Bolsa Família tem como base três eixos estruturais, sendo Educação, Saúde e Divisão de Renda. Assim, como mensuração da avaliação de desempenho utilizou-se o Índice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal – IFDM, que avalia o desenvolvimento municipal sob a perspectiva de três variáveis – Educação, Saúde e Emprego e Renda.

Por meio da correlação, pode-se verificar uma sensibilidade entre as variáveis: repasse do Programa Bolsa Família e o IFDM Global, IFDM Educação e IFDM Saúde, porem não mostrou esta relação entre repasse do Programa Bolsa Família e a variável emprego e renda. Quando realizado este tratamento da correlação nas mesorregiões, também foi encontrado o mesmo resultado, forte relação positiva entre repasse do PBF e as variáveis IFDM educação e IFDM saúde.

Nestes achados, podemos perceber que o Programa Bolsa Família se relaciona com os índices de desenvolvimento municipal de forma positiva, e que acompanhar as características destas variáveis, e suas relações entre si, apontaram resultados satisfatórios para este estudo. Assim, esta pesquisa proporcionou no âmbito acadêmico uma discussão acerca da eficiência do gasto público, em especial o Programa Bolsa Família, analisando seu contexto sob a perspectiva de varias ciências: Contábil, quando falamos de orçamento e gasto público; Administração, quando abordamos a avaliação de desempenho; Economia, quando trabalhamos o gasto público sob a ótica de intervenção para se mudar uma realidade; Social, quando discutimos a desigualdade e divisão de renda, até a área das Ciências Jurídicas, quando trabalhamos a responsabilidade legal que emana implícita e explicitamente da nossa Constituição Federal.

Como toda pesquisa vem para somar, este estudo disponibiliza todos os dados coletados e já parametrizados no Excel® para quem deles queiram fazer uso e explorar ainda mais este tema tão envolvente. Para baixar acesse http://dinizlm.wix.com/dinizlm#!downloads/c1e71

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1. Mestre em Contabilidade e Finanças (UFPR) Email: dinizlm@uenp.edu.br
2. Dra. em Engenharia de Produção (UFSC)