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Espacios. Vol. 37 (Nº 18) Año 2016. Pág. 21

Programa Brasil Próximo no contexto da cooperação internacional descentralizada entre o Brasil e a Itália

Brazil Next Program in the context of decentralised international cooperation between Brazil and Italy

Helena Carvalho DE LORENZO 1; Sergio Azevedo FONSECA 2; Maria Cristina Sampaio LOPES 3

Recibido: 26/04/16 • Aprobado: 23/05/2016

Conteúdo

1. Introdução

2. Tendências e experiências recentes da cooperação descentralizada

3. Metodologia

4. Resultados e discussões

5. Considerações finais

Referências

1. Introdução

A cooperação internacional desponta, nas relações políticas e econômicas entre nações, nos anos 50 do século passado, no contexto da recuperação econômica da Europa no período pós Segunda Guerra, como mostra Aristizábal (2010). Adquiriu ao longo das últimas seis décadas, diferentes configurações, formatos e estratégias, demarcando cinco períodos sucessivos (Aristizábal, 2010). Ainda de acordo com a mesma autora, o estágio contemporâneo da cooperação internacional passou a ser marcado pela linguagem dos direitos e da governabilidade, por relações flexíveis e inovadoras entre os agentes (em substituição à lógica anterior da verticalidade nas relações, da burocracia e dos rígidos modelos de prestação de contas) e pela criação de mecanismos e instrumentos que favoreçam a aprendizagem, o trabalho em equipe e o respeito mútuo (Aristizábal, 2010; Romero, 2006). É possível inferir, dessa abordagem da autora, que a cooperação internacional tenha transitado, nessas seis décadas, de um padrão verticalizado e centralizado para um padrão horizontalizado e descentralizado.

Já o termo Cooperação Descentralizada surge como tema e, conseqüentemente, como objeto de pesquisa e de reflexão teórica, somente durante os anos 1980, como aponta Hafteck (2003). Na literatura o termo é objeto de uma diversidade de definições, envolvendo variados atores institucionais e múltiplas dimensões territoriais. Kauzya, Bertucci e Resta (2008) e Matovu e Nardi (2008) definem como qualquer projeto, iniciativa ou parceria para a cooperação com vistas ao desenvolvimento entre pelo menos dois países (no caso das pesquisas dirigidas pelas duas equipes de autores, entre um país europeu e um africano). Manenti (1993) apresenta a definição como sendo de laços sistemáticos de cooperação entre comunidades locais de países doadores e comunidades locais em países que necessitam de apoio. Para Dalmases e Coll (2013) a cooperação descentralizada reflete o compromisso e a responsabilidade coletiva do conjunto, da rede ou da totalidade dos governos que compõem um Estado descentralizado na solução de problemas globais e especificamente na luta contra a pobreza e a superação das desigualdades Norte-Sul. Waeterloss e Renard (2013) adotam outra definição, com caráter de maior internalidade regional, apontando que a base da cooperação descentralizada é o princípio da subsidiariedade, implicando que, dentro de um mesmo território geopolítico (a União Européia, no caso) as políticas devem ser concebidas e aplicadas nas esferas mais baixas de governo de cada país membro, e o mais próximo possível dos cidadãos. Ao definirem a cooperação descentralizada, Sainz e Théry (2008) advertem para a necessidade de que as relações sejam suportadas por uma base formal, afirmando que as relações de cooperação descentralizadas são aquelas que repousam sobre um acordo de cooperação entre duas coletividades territoriais engajadas em um processo de colaboração ou de intercâmbio. Já para Alanís (2009), mesmo que sob a retaguarda formal de acordos de cooperação, as ações de cooperação internacional descentralizada seriam caracterizadas como canais informais de participação, pelos quais as unidades territoriais subnacionais ou os governos não centrais realizariam ações no exterior. Para o autor essas ações seriam passíveis de serem qualificadas como "paradiplomáticas", uma vez que a paradiplomacia, conforme definida por outro autor mexicano (Alanís, 2009) seria a capacidade de os municípios, estados, regiões ou empresas privadas dialogarem diretamente com outras partes do mundo, em resposta à incapacidade do Estado em resolver as problemáticas locais.

Num esforço de síntese dessas definições é possível identificar alguns dos componentes essenciais da cooperação internacional descentralizada. O primeiro deles é que, confirmando a proposição de Aristizábal (2010), a tendência geral das ações de cooperação internacional é a de transitar do padrão centralizado vigente na segunda metade do século XX (típico das ações de cooperação Norte-Sul), para um padrão mais horizontalizado, flexível e participativo, com interações mais equilibradas entre as partes envolvidas. Este aspecto encontra também apoio em estudos de outros autores sobre o tema, principalmente no que diz respeito às características e limites das novas formas de cooperação descentralizada (Clemente, 2004; Coronel, 2005; Romero, 2006; 2007; Diaz, 2014).

O segundo diz respeito ao caráter das ações de cooperação. Enquanto o padrão predominante no século XX era o de ações de ajuda, notadamente envolvendo transferências de recursos dos países do Norte para os do Sul, o padrão que passou a ser mais disseminado a partir da primeira década do século XXI é o de ações de cooperação, marcadas por relações de trocas mútuas, sobretudo de conhecimentos, entre os agentes envolvidos.

O terceiro remete-se à esfera institucional, significando que a cooperação vem transitando, progressivamente, de relações entre as esferas nacionais, envolvendo governos centrais dos países, para relações entre esferas subnacionais, abrangendo uma maior diversidade de agentes institucionais, inclusive não governamentais, e amparadas por mecanismos descolados da diplomacia formal.

O quarto refere-se aos objetivos das ações de cooperação. De uma lógica anterior essencialmente orientada a ações de combate à miséria e à pobreza, ou de mitigação dos seus efeitos (em alguns casos combinadas com ações de promoção do desenvolvimento estritamente econômico), evoluiu-se para uma lógica de criação de condições locais (por meio da capacitação das comunidades) para a construção de estratégias de desenvolvimento duradouras e consentâneas com as características e as especificidades de cada território.

Esses quatro componentes constituem-se nos principais referenciais analíticos sobre os quais se repousa o estudo cujos resultados serão apresentados e discutidos neste texto e que busca relatar tanto o percurso quanto os resultados alcançados por um projeto de cooperação internacional descentralizada denominado "Programa Brasil Próximo. Cinco regiões italianas para o desenvolvimento integrado no Brasil". Trata-se de um programa de cooperação internacional que envolveu as regiões italianas da Úmbria, do Marche, da Toscana, da Emilia Romagna e da Liguria e os territórios brasileiros no entorno de Manaus e Alto Solimões (Amazonas), Serra das Confusões (Piauí), Centro Paulista (São Paulo), Bagé e Região Campanha (Rio Grade do Sul), Mantiqueira (São Paulo, Minas Gerais), Baixada Fluminense (Rio de Janeiro), entorno de Curitiba (Paraná) e comunidades rurais no entorno de Campina Grande (Paraíba). A proposição inicial do projeto era a de que a experiência italiana, e em particular a estrutura social, econômica e institucional que historicamente foi produzida na Itália Central, poderia se constituir em importante referência para os territórios brasileiros em temas relativos ao desenvolvimento local. Tratou-se de uma oportunidade particularmente significativa para a promoção de uma nova forma de cooperação internacional, voltada para a construção de uma rede de trocas, oportunidades, comparação e ações comuns entre sujeitos públicos e privados brasileiros e italianos, valorizando a estrutura social e econômica dos territórios envolvidos na parceria.

Para o relato do percurso do programa serão abordadas as seguintes dimensões: a) as motivações e as iniciativas para a proposição, o desenho do arranjo e a negociação do programa; b) a base jurídica normativa de sustentação do programa, as relações e vínculos institucionais do programa com as diferentes esferas de governo e com outras instituições não governamentais, nos dois países; c) os objetivos e as metas dos projetos e a dimensão espacial de influência das atividades dos projetos; d) as principais atividades realizadas ao longo dos projetos e os principais resultados alcançados.

Trata-se de um relato que deverá conduzir à resposta às seguintes questões que orientaram a pesquisa realizada: Quais as principais motivações (sobretudo institucionais) contemporâneas para a promoção da cooperação internacional descentralizada? Quais os elementos facilitadores para a promoção da cooperação internacional descentralizada, no contexto do programa estudado? Quais os principais resultados para as regiões, e legados e dificuldades para as instituições e equipes de coordenação dos projetos, ao longo do percurso do programa?

Para o alcance das respostas a essas questões o texto foi estruturado em três seções, além desta introdutória: a seção dois aborda as recomendações das principais agencias e instituições ligadas à Cooperação Internacional e sintetiza os resultados das principais experiências, sobretudo mais contemporâneas, de cooperação internacional descentralizada, com o propósito de obter novos referenciais comparativos e analíticos para o estudo dos casos abordados; a seção três contém a abordagem metodológica e o relato dos casos estudados; finalmente a seção quatro é a de conclusões e considerações finais.

2. Tendências e experiências recentes da cooperação descentralizada

Nesta seção são apresentadas algumas das abordagens de agencias e instituições internacionais ligadas à cooperação internacional e discutidas algumas experiências recentes de cooperação descentralizada, selecionadas intencionalmente a partir da existência e disponibilidade de informações e de documentação. Não se trata de descrições pormenorizadas, mas de abordagens organizadas a partir dos referenciais mais gerais indicados na introdução deste artigo: a) caracterização do padrão das ações realizadas; b) marcos regulatórios utilizados, abrangendo normativas nacionais e internacionais e convenções interinstitucionais (acordos, contratos, convênios e outros); c) atores envolvidos, institucionais e operadores das ações; d) conteúdos e resultados inerentes a cada uma das ações, notadamente seus respectivos objetivos e escopos.  Busca-se, também, identificar virtudes e fragilidades presentes nas diferentes experiências de cooperação com o propósito de apontar referenciais analíticos para o caso estudado.

Como mencionado na introdução deste artigo, nas ultimas décadas têm se verificado mudanças significativas nas políticas e estratégias dos organismos e fontes de cooperação tradicionais (Aristazábal, 2010). As visões até então predominantes sobre cooperação, apoiadas em modelos verticalizados, tipificados pela ajuda dos países ricos aos mais pobres começaram a apresentar fragilidades, oriundas de questionamentos à efetiva melhoria nos níveis de desenvolvimento dos países até então considerados receptores, da emergência da sociedade civil como nova interlocutora, do crescente protagonismo assumido pelos governos locais, entre outros fatores (Diaz, 2014). No bojo dessas críticas têm lugar novas experiências de cooperação descentralizada, orientadas para a promoção do fortalecimento das capacidades nacionais e coletivas dos países envolvidos, que passariam a adquirir condições para resolver, eles próprios, seus problemas de desenvolvimento, como preconizado pela Declaração de Paris, em 2005 (Martines; Santander, 2008). Flexibilizam-se, com isso, as relações de cooperação entre países do Norte e do Sul, propiciando condições para que países em desenvolvimento passassem a incorporar, em suas estratégias de política exterior, uma forma não convencional de cooperação internacional: a cooperação horizontal entre países de igual ou menor desenvolvimento, denominada cooperação sul/sul, ou ainda um formato triangular de cooperação norte/sul/sul (Programa Iberoamericano para el Fortalecimento de la Cooperacion SUR-SUR, 2010; 2011).

Contemplando em diferentes graus essa mudança de estratégia, as experiências recentes, considerados aqui os últimos 20 anos de cooperação descentralizada, têm sido muito diversificadas. Duas tendências mais recorrentes despontam na literatura. No primeiro caso destaca-se a cooperação em situações complexas e de emergência, tais como as relatadas por Manenti (1993), para os casos da Bosnia e Herzegovina, e por Bertucci (2008) Materu (2004) e Materu et al.  (2001), na África, circunstâncias nas quais a democracia é enfraquecida por guerras, discriminação e violência. Os formatos tradicionais de cooperação nesses casos foram revistos para, além da capacitação técnica, promover as ideias de paz, convivência, direitos e integração dos grupos humanos vulneráveis. Contudo, não se pode dizer que esse formato de cooperação internacional tenha colaborado para a consolidação de uma visão mais democrática de cooperação, há sempre uma tensão com os velhos modelos o que dificulta a consolidação de um espaço de cooperação que não reproduza um norte dentro de um sul (Diaz, 2014; Sanahuja, 2011; Ojeda, 2010).

 A segunda tendência, na qual se insere o caso abordado no presente estudo, contempla um modo de cooperação descentralizada – CD em disseminação na América Latina, também guardando diferentes formas e modalidades: desde uma nova visão dos formatos clássicos de cooperação entre países da União Europeia (EU) e países da América Latina – situações denominadas de cooperação norte-sul – até novas manifestações mais recentes de cooperação entre países sul-sul, ou ainda situações triangulares, envolvendo uma concepção de ajuda entre países de diferentes situações econômicas na América Latina e países da União Europeia (Diaz, 2014; Sanahuja, 2011; Ojeda, 2010).

Também as recomendações de fóruns e encontros mundiais contribuíram para essas novas direções da CD. Desde 2002, os Objetivos do Milênio, propostos pelos países membros da ONU, contemplam uma agenda de erradicação da pobreza, de universalização do ensino primário e de garantias de renda e de meio ambiente que justificam objetivos de programas de CD. Em 2005, a Declaração de Paris, e em 2008, no contexto do III Foro de Alto Nível sobre Eficácia da Ajuda, foram aprofundados os postulados anteriores, sugerindo ainda o reconhecimento das contribuições de todos os atores envolvidos na CD, inclusive a cooperação sul-sul. Um aspecto fortemente destacado nesses textos é a não interferência em assuntos internos, estabelecendo igualdade entre os participantes e respeitando a soberania e identidade cultural e os recortes locais e territoriais dos países envolvidos na CD (Diaz, 2014; Ojeda, 2010).

Contudo, ainda que a renovação e o dinamismo tenham caracterizado a CD nos últimos anos, diversos estudiosos do tema apontam que seu potencial não tem sido reconhecido explicitamente no âmbito das Nações Unidas ou da Cúpula do Milênio, pois ainda não estão claros os esforços no campo da cooperação para o desenvolvimento internacional, restando duvidas e incertezas (Diaz, 2014; Clemente, 2004; Coronel, 2005).

Segundo o Observatório de Cooperação Descentralizada EU-AL (2014; 2009), o debate sobre as novas formas de CD está em aberto e as experiências ainda se apresentam com possibilidades de seguirem as mesmas dinâmicas verticais da antiga cooperação Norte Sul, em particular quando ocorrem entre países de diferentes graus de desenvolvimento. Para uma breve abordagem de duas dessas experiências serão tratados, a seguir, os casos dos programas URB-AL e ART-PNUD, ambos estabelecidos entre a Comissão Européia e a América Latina.

O URB-AL (Programa de Cooperação Descentralizada entre cidades da União Europeia e da América Latina) nasceu em 1995 como um programa de cooperação regional descentralizada da Comissão Europeia para facilitar o intercâmbio de experiências e boas práticas entre os governos locais e comunidades na UE em questões relacionadas com as políticas urbanas, centrando-se na cooperação horizontal descentralizada. Teve como foco o apoio às entidades governamentais locais (cidades, aglomerações urbanas, províncias, regiões, etc.) nos países da União Europeia e da América Latina, com a participação de outros atores territoriais: associações, fundações, universidades, sindicatos, ONGs, etc. Os países envolvidos no projeto foram Brasil, Argentina, Uruguai e Chile e, na EU, a Espanha e, em menor escala, Itália. Houve baixa participação dos governos locais no México, Colômbia e Venezuela (Romero, 2005; Caballeros, 2006).

O programa se desenvolveu em três fases (a última concluída em 2013), e revelou sustentabilidade, alimentada a partir de sua própria experiência (Romero, 2005). O Informe Final do Programa, publicado em 2013, aponta, como principais realizações: a formulação de 131 políticas públicas locais para melhorar a coesão social, que refletem a busca de nova dinâmica de cooperação e desenvolvimento, em que o governo local está localizado no centro, como um motor de desenvolvimento econômico e social do seu território; a criação de uma linguagem e de uma agenda UE-América Latina, comum sobre a coesão social; a promoção de novos instrumentos de fortalecimento para melhorar a governança local (Diaz, 2014). As ações realizadas mobilizaram cerca de 3.000 atores locais, concebendo um programa de formação relevante para gestão de políticas públicas locais que visam a coesão social e geraram 64 documentos, incluindo oito estudos sete diretrizes metodológicas.

O programa ART PNUD (Articulation of Territorial Networks for Sustainable Human Development) foi criado em 2004 e teve a sua origem nos programas do quadro multilateral para o desenvolvimento humano. Operou em vários países da América Latina e do Caribe, como Colômbia, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicarágua e República Dominicana. Participaram os governos da Bélgica, Canadá, Itália, Espanha, Reino Unido, Suécia, Suíça e da União Europeia, envolvendo órgãos das Nações Unidas como o PNUD, UNESCO, UNIFEM, OMS, OPAS / OMS, HABITAT, IFAD, OIT, o PNUA, o ACNUR, UNICEF, UNICRI, o PAM e UNOPS (PNUD, 2010).

O programa apoiou as políticas dos governos nacionais para a descentralização democrática e o desenvolvimento das comunidades locais. Também operou internacionalmente com parcerias descentralizadas, parcerias de cooperação entre as comunidades locais e atores sociais com o setor público, privado e voluntário do Sul e do Norte. Atuou como coordenador de um sistema global de cooperação, relacionando-se com os atores locais, regionais, nacionais e internacionais. Coordenou ações entre países doadores, agências da ONU, governos regionais, cidades e governos locais, atores de cooperação, associações, universidades, organizações descentralizadas do setor privado e ONU (PNUD, 2007).

A Rede Mercocidades é outro exemplo do modelo de cooperação horizontal, este entre cidades da América Latina, também conhecida como cooperação Sul-Sul. A rede foi criada em 1995, com o objetivo de favorecer a participação dos municípios no processo de integração regional. É composta por cidades dos países do Mercosul (Argentina, Brasil Paraguai, Uruguai e Venezuela) e países associados ao bloco (Bolívia, Chile e Peru).  Iniciou com 12 cidades, passando posteriormente a 182. A Rede se estruturou em torno de 14 unidades temáticas (Ambiente e Desenvolvimento Sustentável; Gestão e Financiamento Municipal; Ciência, Tecnologia e Capacitação; Cooperação Internacional; Cultura; Desenvolvimento Econômico Local; Desenvolvimento Social; Desenvolvimento Urbano; Educação; Gênero e Município; Juventude; Planejamento Estratégico; Segurança Cidadã; Turismo), decompostas em subprojetos (Dessotti, 2008; Dessotti; Souza; Mattioli, 2008).

Como se constata dos relatos, as experiências são bastante diversas, revelando, contudo, que projetos de cooperação descentralizada mais horizontalizados tendem a ser mais específicos e singulares, o que cria dificuldade adicional, e mesmo metodológica, para sua avaliação. No caso dos projetos com a UE, os novos enfoques de cooperação abrangem mudanças que integram a noção de desenvolvimento humano e impõem fortes criticas aos enfoques tradicionais de CD. O próprio formato adquirido pela EU pressupõe um elevado grau de integração e descentralização, implicando a promoção, a difusão e o financiamento de formas de cooperação descentralizada, tanto internamente quanto no plano internacional. Contudo, no caso da Rede Mercocidades (cooperação sul-sul), o que se observa é a lentidão das ações e dificuldades na efetivação da própria institucionalidade da cooperação. Mesmo se reconhecendo as assimetrias das experiências, busca-se abrir espaço para analise e para a proposição de novas formas de cooperação, ligadas à economia e também às novas formas de coesão social e melhoria de qualidade de vida.

3. Metodologia

A pesquisa que deu origem ao presente artigo foi qualitativa no método e exploratória no propósito, delineada como estudo de casos de sete projetos ligados ao "Programa Brasil Próximo". Os projetos tiveram suas ações conduzidas entre 2010 e 2014, em territórios situados nos estados do Amazonas, Piauí, São Paulo, Rio Grade do Sul, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná e Paraíba. Os dados de fontes secundárias foram coletados em documentos oficiais da Subchefia de Assuntos Federativos (SAF) ligada à Presidência da República do Brasil, no site do Programa Brasil Próximo e junto aos próprios projetos. Os dados primários provieram de entrevistas semiestruturadas, realizadas com coordenadores dos projetos e também com a coordenadora do Programa Brasil Próximo no Brasil responsável pela Subchefia de Assuntos Federativos (SAF) da Presidência da República do Brasil. O roteiro das entrevistas teve por objetivo identificar as ações realizadas, os desafios, os resultados e legados dos projetos para os diferentes territórios. As premissas da cooperação internacional descentralizada e os seus desdobramentos, referenciadas pela literatura internacional e pelas agencias e instituições internacionais, foram a base para a elaboração dos roteiros de entrevistas realizadas. O quadro 1 sintetiza as referências principais da pesquisa.

Quadro 1 – Premissas e desdobramentos do conceito de cooperação internacional descentralizada

Fonte: Resultados da pesquisa, 2015.

3.1. O Programa Brasil Próximo: antecedentes e desafios iniciais

Desde 2003, com a criação da Subchefia de Assuntos Federativos (SAF) junto à Presidência da República do Brasil, o governo federal passou a promover acordos de cooperação internacional entre governos estrangeiros e governos municipais e estaduais brasileiros, abrindo possibilidades práticas de intercâmbio em temas de desenvolvimento econômico, social e cultural, de trocas comerciais, industriais, tecnológicas e científicas. Algumas ações antecederam à formalização do Programa Brasil Próximo com a Itália. Destaque deve ser dado à assinatura de cinco protocolos de intenção com as regiões italianas: i) Região Marche, Região Úmbria e Município de Porto Alegre, ii) Região Marche, Região Úmbria e Município de Caxias do Sul; iii) Região Marche, Região Úmbria e Município de Recife; iv) Região Marche, Região Úmbria e Estado do Rio Grande do Sul; v) Região Marche, Região Úmbria e Agência de Cooperação Internacional dos Municípios Brasileiros em 2002. Além desses protocolos, vale mencionar ainda a assinatura de documento programático entre as mesmas três Regiões Italianas e o Governo Federal brasileiro, em Juiz de Fora, em maio de 2003 e a assinatura de Declaração Conjunta pelos mesmos sujeitos em Perugia, em julho de 2003 (Brasilproximo, 2016).

Outra iniciativa, em 2004, coordenada pela Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Institucionais e pela Secretária-Geral da Presidência da República e por um comitê composto por representantes de 18 ministérios no Brasil, e as regiões Umbria, Marche, Emilia-Romagna, Toscana e Liguria, na Itália, acordou adotar um percurso de colaboração descentralizada destinada a: i) capacitar quadro de dirigentes e técnicos de governos subnacionais e do governo federal mediante a realização de seminários e workshops sobre a metodologia empregada pelas cinco regiões; ii) elaborar diagnósticos e propostas de projetos pilotos de desenvolvimento local para a implementação em cada uma dessas regiões, e iii) implementar programa piloto de desenvolvimento local, com vistas também a integrar as políticas sociais em cada região, criando sinergia entre as ações existentes nas diversas esferas do governo.

Fruto dessas articulações, os dois países reconheceram as vantagens recíprocas que poderiam advir da inclusão da cooperação descentralizada como tema das relações diplomáticas entre os dois países. Passo seguinte foi a assinatura, em 17 de outubro de 2007, do Protocolo Adicional ao Acordo Básico de Cooperação Técnica entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República Italiana sobre a Cooperação Descentralizada, acordo esse firmado 35 anos antes, em 1972.

O Protocolo Adicional contempla disposições em matéria de cooperação descentralizada, tais como as contidas no artigo 2º, que estabelece que "com o objetivo de favorecer a coerência, a complementaridade e a coordenação entre as políticas e os programas dos diferentes níveis de governo e de fortalecer o diálogo entre os governos locais e as autoridades nacionais, os dois governos se empenharão para orientar as ações de cooperação descentralizada inserindo-as em programas-quadro bilaterais e/ou multilaterais que prevejam linhas e indicações de prioridade temática e territorial, assim como adequadas modalidades de co-financiamento".

A primeira iniciativa beneficiada pelo Protocolo Adicional foi o chamado "Programa Brasil Próximo – cinco regiões italianas para o desenvolvimento integrado no Brasil", concebido para apoiar projetos de desenvolvimento local nos territórios brasileiros de: Manaus e Alto Solimões (Amazonas); Serra das Confusões (Piauí); Centro Paulista (São Paulo); Bagé e Região Campanha (Rio Grade do Sul); Mantiqueira (São Paulo, Minas Gerais); Baixada Fluminense (Rio de Janeiro); Curitiba (Paraná) e Campina Grande (Paraíba).

As ações do programa seriam focadas em: políticas sociais; cooperativismo; apoio às micro e pequenas empresas; economia da cultura e do turismo; desenvolvimento econômico; apoio à constituição de consórcios intermunicipais e agências de desenvolvimento; intervenções na cadeia da madeira-móveis; geração de energias renováveis; cadeia integrada turismo-cultura-meio ambiente; agroindústria; indústria mecânica. Além de garantir uma intensa atividade de intercâmbio, formação e "institutional building", o programa contribuiria para a realização dos planos de desenvolvimento dos territórios, por meio da identificação de setores estratégicos e possíveis alianças territoriais com a Itália.

O programa articulou-se em uma série de ações que seriam implementadas em territórios que compreendem, por um lado, comunidades de baixo índice de desenvolvimento no Piauí, Amazonas e periferia do Rio de Janeiro e, por outro lado, regiões que já possuem processos acelerados de desenvolvimento (Mantiqueira, Centro Paulista, Paraná).

4. Resultados e discussões

Uma avaliação do conjunto dos projetos que integraram o Programa Brasil Próximo mostra que foram alcançados grande número dos objetivos propostos, sobretudo no que diz respeito à adoção, por parte dos territórios, de metodologias de concertação multinível e multiautorais (pactos territoriais), com o fortalecimento da capacidade das instituições locais de construir ações de intervenção e planejamento regional de forma participativa. Disseminou-se, também, uma nova abordagem de políticas sociais que, tendo o pacto territorial como instrumento de concertação participativa, integrou programas federais, estaduais e municipais, como foi o caso do Observatório de Políticas Sociais para a Juventude, que se encontra em fase de implementação na Baixada Fluminense, sob a coordenação do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase) em parceria com a ONG "Se essa rua fosse minha".

A mesma abordagem foi utilizada na região do Parque Nacional da Serra das Confusões, no Estado do Piauí, centrada no turismo sustentável. As atividades do projeto, em parceria com Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), foram voltadas para o desenvolvimento turístico, com caráter sustentável, estimulando a participação das comunidades locais na gestão do parque e na preservação do meio ambiente. As atividades do projeto estiveram sob a supervisão técnica da Região Toscana.

Com o mesmo eixo de desenvolvimento turístico e econômico, o projeto da região da Serra da Mantiqueira se consolidou em uma Associação de Desenvolvimento do Território da Mantiqueira (ADTIM), que congrega representantes da sociedade civil, de empresários e das municipalidades participantes, que constituíram a estrutura de gestão de um observatório do turismo.

Na região Centro Paulista, o projeto enquadra-se no campo das políticas para o desenvolvimento local, reunindo universidades, incubadoras de empresas, SEBRAE e municipalidades na criação de uma rede de serviços de apoio à micro e pequena empresa (inclusive de produção agroalimentar).

O projeto implementado na região da Campanha, em torno da cidade de Bagé, teve como foco a diversificação produtiva rural, apoiada na produção do azeite de oliva extra virgem em 10 propriedades familiares de 6 municípios, que criaram uma Associação de Olivicultores da Região da Campanha.

Os projetos dos estados do Paraná e da Paraíba tiveram como eixo unificador o fortalecimento do associativismo e do cooperativismo. No Estado do Paraná, buscou-se apoiar o fortalecimento, organizacional e gerencial, de cooperativas de produção e de comercialização de produtos agroalimentares. Na Paraíba, o segmento produtivo apoiado pelas ações do projeto foi o da produção de manufaturados de algodão orgânico.

O quadro abaixo apresenta uma síntese dos projetos e principais resultados alcançados.

Quadro 2 – Síntese dos resultados dos projetos

Fonte: Resultados da pesquisa, 2015.

Além desses resultados, o Programa Brasil Próximo representou uma oportunidade para os parceiros brasileiros debaterem questões importantes, tais como: a descentralização administrativa e participativa como alavancagem do desenvolvimento local; o ambiente e os bens culturais como fatores de desenvolvimento local por meio do turismo sustentável e da conservação do meio ambiente; a formação de consórcios de municípios para a implementação e a gestão de serviços e de políticas públicas locais para a promoção de micro e pequenas empresas e para o cooperativismo; a descentralização das políticas sociais como fator de participação, coesão social e desenvolvimento local.

Foram criados, ainda, laços profundos entre os territórios brasileiros e italianos envolvidos (entre Umbria e os Municípios do Centro Paulista e os da Região da Campanha; entre Marche e Toscana e as regiões do Piauí, da Baixada Fluminense e da Mantiqueira; entre Emilia Romagna e a Paraíba e o Paraná; entre Ligúria e Amazonas), por meio de ações articuladas de intercâmbio, de atividades em campo e de transferência de know-how entre os territórios não apenas em termos cognitivos, mas, sobretudo na práxis.

Importante parcela dos resultados alcançados pelas atividades do Programa Brasil Próximo foi objeto de debate no Seminário "Alimentos de qualidade, a qualidade das cadeias de abastecimento, segurança alimentar e dos trabalhadores: quais os benefícios da cooperação internacional?", realizado na Expo Milão 2015. Um mês após, em outubro de 2015, foi realizado, em Florença, o seminário "Sistemas integrados de áreas protegidas e participação das comunidades locais". 

No Brasil, o evento de encerramento formal ocorreu no dia 28 de setembro de 2015, no Auditório do Palácio do Planalto, durante o seminário "Desafios e Possibilidades da Cooperação Internacional Descentralizada: o legado do Programa Brasil Próximo".

Encerrado em outubro de 2015, o BP foi uma experiência que envolveu 59 municípios brasileiros de 8 diferentes Estados, 180 pessoas diretamente participantes e uma equipe de cerca de 20 pessoas na coordenação. Pela parte italiana o programa teve um financiamento de cerca de 7,5 milhões de euros (70% do Ministério dos Assuntos Estrangeiros e Cooperação Internacional – MAECI e 30% das regiões envolvidas), e pela parte brasileira cerca de 14 milhões de reais de gastos e investimentos realizados pelo conjunto de parceiros e beneficiários dos BP: Presidência da República, Ministérios e Municípios envolvidos, entidades do sistema S, centrais de cooperativas e universidades.

O programa constituiu-se em experiência que foi além dos tradicionais programas de cooperação internacional já que, na lógica da parceria territorial, contribuiu para a estruturação do tecido institucional descentralizado no Brasil e na Itália e, em seguida, também para a internacionalização dos territórios e de suas experiências.

5. Considerações finais

A primeira conclusão que se pode extrair do caso investigado neste artigo é a de que a experiência de cooperação internacional protagonizada pelo Programa Brasil Próximo preencheu os quatro componentes essenciais da cooperação internacional descentralizada elencados na seção introdutória deste artigo: evidenciou-se um padrão horizontalizado, flexível e participativo de interações entre as partes envolvidas, apoiado em ações de cooperação e trocas mútuas, sobretudo de conhecimentos, entre os agentes envolvidos; sobressaíram as relações entre esferas subnacionais, contemplando uma maior diversidade de agentes institucionais, inclusive não governamentais, amparadas por mecanismos descolados da diplomacia formal; predominou a lógica da criação de condições locais (por meio da capacitação das comunidades) para a construção de estratégias de desenvolvimento duradouras e consentâneas com as características e as especificidades de cada território.

Em diálogo com a literatura, constatou-se que o Programa Brasil Próximo convergiu com definições sobre cooperação internacional descentralizada em múltiplos aspectos. O primeiro deles, apontado por Waeterloss e Renard (2013), relativo ao que os autores chamam de "princípio da subsidiariedade", referindo-se à concepção e aplicação das ações de cooperação pelas esferas mais baixas de governo de cada país membro. Ora, o Programa Brasil Próximo teve como protagonistas principais cinco regiões italianas e, do lado brasileiro, um conjunto de agentes públicos e privados distribuídos em territórios descentralizados de oito estados da federação. O segundo aspecto, defendido por Sainz e Théry (2008), diz respeito à necessidade de que as relações entre as partes sejam suportadas por uma base formal, aspecto esse que, no caso do Brasil Próximo, repousou sobre um conjunto de protocolos de intenções firmados entre as partes. O terceiro aspecto, lembrado por Alanís (2009), complementa-se a este que precede. Segundo o autor, mesmo que suportadas por acordos formais, as ações de cooperação internacional descentralizada seriam conduzidas por meio de canais informais de participação e diálogo entre as partes, qualificadas pelo autor como paradiplomáticas. Como ficou evidenciado no artigo, a trajetória do Programa Brasil Próximo enquadrou-se integralmente nesse perfil. Finalmente, o conjunto dessas características claramente insere o Programa no padrão horizontalizado de cooperação, como definido por Aristizábal (2010), Clemente (2004), Coronel (2005), Romero (2009) e Diaz (2014).

Reorientando o foco para os objetivos e as ações do Programa, constata-se que ambos (objetivos e ações) convergem com a essência do significado da descentralização, tanto no caso italiano quanto no brasileiro. Isso fica evidenciado pelo desdobramento do programa em sete projetos, cada qual com objetivos e estratégias de implementação particulares, e cada qual sob assistência técnica de uma particular região italiana. Tratou-se de uma descentralização que, no entanto, não se configurou como fragmentação e dispersão de objetivos. Ao contrário, o sentido de unidade do programa foi assegurado por meio de duas coordenações centrais: na Itália, pela interveniência do Ministério das Relações Exteriores, a quem as cinco regiões se reportavam; no Brasil, pela atuação da Secretaria Geral da Presidência da República, que se articulou e dialogou permanentemente com todas as equipes dos projetos (além de ser a interlocutora mais direta com as autoridades italianas).

Já no tocante aos legados do Programa, as avaliações realizadas ao final revelaram, de forma inequívoca, que o objetivo central, de formulação, implementação e disseminação de estratégias de promoção do desenvolvimento local ancoradas nos perfis nucleares, sociais, culturais, econômicos, políticos e ambientais, de cada território e de cada comunidade focal, foi alcançado de forma satisfatória, conferindo êxito aos esforços empreendidos e justificando, uma vez mais, a validade da promoção da cooperação internacional descentralizada.

Referências

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1. Docente Programa de Pós Graduação em Desenvolvimento Territorial e Meio Ambiente. UNIARA/Araraquara, SP. (helenadelorenzo@gmail.com)
2. Docente Departamento de Administração Pública. FCL/UNESP/Araraquara, SP.
3. Responsável pelo Programa Brasil Próximo. Subchefia de Assuntos Federativos (SAF) da Presidência da República do Brasil.