HOME | ÍNDICE POR TÍTULO | NORMAS PUBLICACIÓN Espacios. Vol. 37 (Nº 12) Año 2016. Pág. 14
Greyce Bernardes de Mello REZENDE 1; Gesinaldo Ataíde CÂNDIDO 2
Recibido: 10/01/16 • Aprobado: 22/02/2016
3. Procedimendos metodológicos
RESUMO: Nas últimas décadas, vem ganhando força a busca pelo pleno exercício da cidadania, mediante a participação dos cidadãos na vida política do território em que habitam. Esse comportamento tem influenciado o cenário social e político brasileiro, principalmente através da implementação dos Conselhos Municipais, que além de importante ferramenta de gestão, têm sido um marco do Brasil igualitário e democrático, possibilitando acima de tudo a participação de seus membros na elaboração e fiscalização de políticas públicas. Nessa concepção de participação democrática, busca-se nesse artigo verificar a contribuição dos representantes governamentais e da sociedade civil, na elaboração de ações voltadas ao desenvolvimento local. Para tanto, foi efetuada uma pesquisa exploratória, que organizou o levantamento documental de leis, resoluções, atas e ofícios relacionados ao Conselho da Cidade de Rio Verde – GO, elaboradas entre os anos de 2009 a 2013. Os resultados dessa pesquisa apontam que o referido conselho foi atuante em relação às demandas do desenvolvimento local por breve período de tempo, mas encontra-se inoperante, provavelmente devido a ausência de mobilização social e política, o que certamente vem ocasionando entraves a real participação popular e a implementação do interesse público. |
ABSTRACT: In the last decades, has been gaining strength the search for the full exercise of citizenship through participation of citizens in the political life of the territory they inhabit. This behavior has influenced the Brazilian social and political scenario, especially through the implementation of the Municipal Councils, which apart from important management tool, have been a landmark of Brazil egalitarian and democratic, allowing above all the participation of its members in the preparation and supervision public policy. In this conception of democratic participation, in this article we seek to verify the contribution of government representatives and civil society in the preparation of local development actions. To that end, we conducted an exploratory study, which organized the documentary survey of laws, resolutions, minutes and crafts related to the Council of the City of Rio Verde - GO, prepared between the years 2009-2013. The results of this study indicate that the council was acting in relation to the demands of local development brief period of time, but is dead, probably due to lack of social and political mobilization, which certainly has caused obstacles to real popular participation and the implementation of public interest. |
A atuação do Estado, em parceria com a sociedade civil na gestão das políticas públicas demonstra um parâmetro de legitimidade, baseado na concepção de que as deliberações e escolhas devem ser feitas pelas pessoas que a ela estão submetidas, mediante um diálogo cada vez mais participativo. Essa interação, além de fomentar a participação de mais indivíduos na vida política, demonstra a importância da descentralização desta, de forma a fortalecer o controle em face dos problemas existentes nas diversas localidades de nosso País. Esse modelo de gestão, que vem ganhando força nas últimas décadas, posiciona os cidadãos num papel central nesses espaços participativos, e consequentemente vem criando alternativas de mobilização popular ao redor de questões específicas da realidade local.
Segundo Gomes (2003), a reflexão sobre a participação popular exige algumas considerações prévias. Aos conselhos gestores coloca-se o desafio de constituir espaço democrático destinado a alcançar três objetivos essenciais: promover a construção da cidadania e a educação política; viabilizar a identificação e captação permanente das demandas da sociedade; e exercer controle social sobre o governo.
Nesse contexto, é imperioso ressaltar que apesar dessa crescente descentralização do Estado rumo à participação popular, há muita carência no tocante ao reconhecimento e autonomia dessa participação. Parta tanto, a implementação plena dos Conselhos certamente apresenta-se como um degrau importante a ser alcançado. No entanto, muito ainda se questiona acerca da eficácia dos Conselhos na construção do desenvolvimento local, pois o modelo de uma sociedade democrática e participativa pode receber ingerência da cultura dominante, bem como do cenário sociopolítico, vindo a ameaçar suas ações fiscalizatórias e participativas da gestão das políticas públicas. Esse fenômeno, que ainda é muito comum, precisa ser extirpado mediante ações conjuntas da sociedade civil, sob pena de quebra da finalidade precípua da participação popular.
Portanto a pesquisa tem como objetivo principal verificar especialmente a contribuição da participação dos representantes governamentais e da sociedade civil integrantes do Conselho da Cidade de Rio Verde - GO na elaboração e implementação de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento local. E para tanto será analisado o processo de estruturação do Conselho da Cidade do município, as estratégias e políticas sugeridas pelos membros, bem como dificuldades e desafios a serem vencidos.
A escolha pelo dito município decorre de sua importância regional, uma vez que é a quarta maior cidade de Goiás, ficando apenas atrás da capital Goiânia, e das cidades de Aparecida de Goiânia e Anápolis; e mais ainda por ser a cidade mais importante da microrregião do sudoeste do estado de Goiás, além de possuir forte influência na região, devido a sua crescente expansão territorial e econômica.
Justifica-se a importância teórica desse trabalho, pois a partir dele será possível aprofundar o conhecimento sobre o funcionamento dos Conselhos da Cidade, suas relações com o poder público e consequentemente na atuação junto ao desenvolvimento local da cidade de Rio Verde - GO. Para tanto, a fim de sintetizar os conceitos abordados o artigo será dividido em quatro partes, a saber: a) referencial teórico acerca do tema objeto da pesquisa, como o desenvolvimento local, conselhos e gestão democrática e a relação entre o planejamento urbano, estatuto da cidade e o conselho da cidade. b) demonstra os procedimentos metodológicos adotados. c) as contribuições para o desenvolvimento do município de Rio Verde, ilustradas com informações acerca da atuação do Conselho da Cidade e a verificação da efetividade das resoluções deliberadas d) as considerações finais, onde são feitas sugestões relacionadas à forma de atuação da sociedade civil e representantes governamentais como associados no desenvolvimento local.
Entende-se que uma cidade é considerada sustentável na medida em que evita a degradação do seu sistema ambiental, reduz as desigualdades sociais, fornece a seus habitantes um ambiente construído saudável e seguro, bem como articula políticas públicas e ações de cidadania que permitam enfrentar os desafios presentes e futuros.
Nesse contexto de sustentabilidade é que surge o conceito de desenvolvimento local como um processo de mudança extremamente necessário, que busca a integração entre diferentes dimensões, sejam econômicas, sociais, ambientais e institucionais, mediante a interação dos diversos agentes envolvidos, difundindo uma conjectura sustentável para o desenvolvimento, inicialmente a nível local, mas consequentemente a nível global, transcendendo as limitações geográficas de territórios inicialmente envolvidos.
Buarque (2002) conceitua desenvolvimento local como um processo endógeno registrado em pequenas unidades territoriais, capaz de promover o dinamismo econômico e a melhoria da qualidade de vida da população. Representa uma singular transformação nas bases econômicas e na organização social em nível local, resultante da mobilização das energias da sociedade, explorando as suas capacidades e potencialidades específicas. E para ser um processo consistente e sustentável, o desenvolvimento deve elevar as oportunidades sociais e a viabilidade e competitividade da economia local, aumentando a renda e as formas de riqueza, ao mesmo tempo em que assegura a conservação dos recursos naturais.
Segundo Buarque (1999), para que se atinja o desenvolvimento local, é de fundamental importância a articulação entre diversos atores e esferas de poder, seja a sociedade civil, as instituições privadas e políticas, as organizações não governamentais, bem como o próprio governo. Cada um possui então seu papel que é de grande relevância, contribuindo para que esse desenvolvimento realmente ocorra.
Cidadãos mais conscientes da realidade social brasileira, nas últimas décadas, têm procurado cada vez mais uma participação democrática efetiva na gestão do patrimônio público, fomentando o surgimento de novos canais de participação. Para Gomes (2003), estes novos canais visam, de um lado, ampliar o conteúdo democrático da vida política, a partir de uma visão crítica do sistema representativo, e de outro, a propiciar maior eficiência econômica e social no uso dos recursos públicos. Pode-se ainda dizer que estes novos mecanismos de participação procuram ser simultaneamente espaço de educação política e de construção e exercício da cidadania e também fóruns democráticos destinados ao controle do cumprimento dos compromissos feitos pelos governantes e à identificação e captação de novas sinalizações de políticas. Entre estas novas formas participação é possível citar principalmente conselhos gestores, além de conferências publicas, audiências públicas para elaboração do orçamento, projetos de iniciativa popular, entre outros.
No Brasil, uma das maiores conquistas na busca pela democracia participativa são os conselhos gestores de políticas públicas, pois estes estão presentes em boa parte dos municípios, abordando questões relacionadas à educação, saúde, meio ambiente, moradia, transporte, entre outros. Sua atuação fundamenta-se em estimular a interação entre a sociedade e o governo, por meio de canais denominados públicos e plurais, objetivando, obviamente, a eficaz destinação dos recursos públicos.
Conforme destaca Tatagiba (2005), os conselhos são espelhos que refletem as dimensões contraditórias de que se revestem nossas experiências democráticas recentes. Avaliar essas novas experiências de gestão é tarefa tanto desafiadora quanto necessária, principalmente em um contexto como o nosso, atualmente marcado por um forte consenso em torno do ideário participacionista.
Para Junior (2005), que denomina como Governança Democrática os processos decisórios intermediados pela participação dos conselhos; a Constituição da República de 1988 caracterizou-se pela regulamentação a nível nacional de políticas de estímulo a participação da sociedade no controle e na gestão de políticas públicas, por meio da mobilização em torno de Conselhos de Gestão. Ao Serem implementados, esses Conselhos materializam a vontade do legislador nos dispositivos constitucionais acerca do tema gestão participativa; como podemos citar nas seções relacionadas a saúde (art. 198 inc. III), na assistência social (art. 204, inc II); e na educação (art. 206, inc. VI).
Dessa forma, os conselhos municipais se espalham no País em forma de canais institucionais de participação da sociedade, e sua criação, hodiernamente, tem caráter praticamente compulsório, como afirma Santos (2002), uma vez que sua existência seria requisito para repasses de diversos recursos financeiros da União para as demais unidades federativas.
Os municípios brasileiros têm inovado ao estabelecerem canais intermediários entre as associações e organizações de representação de interesses dos cidadãos e o poder público, conforme afirma Junior (2005), e essa medida têm desenvolvido importante papel nas respostas ao que o autor chama de crescente hiato entre as instituições políticas e o corpo social.
Nesse sentido, entende-se que os conselhos municipais são a maior expressão da participação popular, e consequentemente no cumprimento ao que dispôs a Constituição da República ao afirmar que a Gestão das Políticas públicas deve ter a participação popular. Isto posto, ficará evidenciada no item seguinte a importância do Planejamento Urbano com a ingerência do Conselho da Cidade, que inegavelmente é um dos mais importantes conselhos de gestão.
Para Matus (1989), o Planejamento Urbano é um processo resultante do jogo de atores em interação, conflito, cooperação e alianças, os quais têm suas próprias estratégias e suas particulares visões dos problemas e da realidade. Como tal, é indeterminado, e constitui um processo aberto, em que o futuro está para ser construído pela interação dos atores em acompanhar as "dinâmicas da cidade".
Também é possível definir planejamento urbano através do conceito descrito na Carta dos Andes (1958), que o descreve, em sentido amplo como um método de aplicação, contínuo e permanente, destinado a resolver, racionalmente, os problemas que afetam uma sociedade situada em determinado espaço, em determinada época, através de uma previsão ordenada capaz de antecipar suas ulteriores consequências.
O tema já havia sido pauta de discussão anteriormente, como demonstrada pela Carta de Atenas (1930), Carta de La Tourette (1952), e outros documentos. Sendo que nas palavras de Tomas e Ferreira (2003), o Planejamento Regional já existe desde 1933; e já o Planejamento Compreensivo ou Racional, desde a década de 60, denotando o longo tempo em que já se tratavam do assunto.
No final do século XX, a sociedade percebeu os impactos da ação humana no meio ambiente, e foi então que ganharam força as políticas de desenvolvimento sustentável. Dessa forma, nos últimos anos, o conceito de o planejamento urbano sofreu algumas adequações, como pode ser observado nas palavras de Xavier (2012), que o define como a ação de antever o espaço urbano num processo que busca o desenvolvimento sustentável através de ações técnicas, jurídicas, políticas, administrativas e participativas, a fim de possibilitar que a população debata, proponha e usufrua do espaço urbano e da vida na cidade. Segundo o mesmo autor, o planejamento urbano das cidades contemporâneas teria ainda se vinculado definitivamente ao conceito de desenvolvimento sustentável ao integrar diversos aspectos para resolver os problemas de uma cidade e proporcionar a melhor qualidade de vida para sua população.
Nesse contexto, a ideia do desenvolvimento ligada estritamente ao crescimento econômico, e da consciência de que os modelos econômicos, políticos e sociais tradicionais baseadas num paradigma antropocêntrico, precisa ser substituída pelo conceito de desenvolvimento sustentável, a partir da incorporação e da busca do equilíbrio entre as dimensões social, institucional, econômica e ambiental (SANTOS e CÂNDIDO, 2010). Como processo dinâmico, permanente e integrado, o planejamento urbano deve garantir o desenvolvimento sustentável, quando persegue a integração destas quatro dimensões e a relação mais harmoniosa possível entre cenários democráticos. Ou seja, o Desenvolvimento Sustentável deve atender às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem às suas próprias necessidades. (CMMAD, 1991)
No Brasil, o grande marco referente ao planejamento urbano é a criação da Lei Federal 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, que regulamentou os artigos da Constituição Federal que tratam da política urbana (artigos 182 e 183). Para Xavier (2012) este Estatuto apresenta-se como uma lei para uma nova política urbana, e evocando o desenvolvimento dos municípios, e tentando frear a reprodução paradigmática das desigualdades sociais, fruto do mal gerido processo de expansão urbana brasileira. Segundo o autor, as morfologias presentes nas cidades de diferentes tamanhos espaciais, perfis econômicos e regiões diversas são bastante conhecidas: condições de vida diversas nas áreas centrais e periféricas e divisão entre a cidade legal, rica e com infraestrutura e a cidade ilegal, pobre e sem acesso aos equipamentos urbanos e oportunidades de trabalho ou lazer. Esse quadro de oposição entre minoria qualificada e maioria em condições urbanísticas precárias é mais do que a expressão das injustiças sociais; em verdade representa o próprio agente multiplicador dessa desigualdade.
Em contrariedade ao que dispõe a legislação, uma das alternativas para a população que não tem acesso ao mercado imobiliário formal tem sido a ocupação de áreas onde não é permitida a ocupação formal. Para Ermínia Maricato (2001), que muito bem estampou o abismo existente entre a "cidade legal" e a "cidade real", denota a precariedade do controle urbanístico sobre os assentamentos ilegais, que não interessam ao mercado imobiliário. Grande parte das ocupações informais ocorre em áreas vulneráveis como as áreas de preservação permanente.
Dentro deste contexto, o Estatuto da Cidade propõe o desafio de reconstrução da ordem urbanística, sob novos métodos, concepções, fundamentos e instrumentos de Política Urbana. É também um mecanismo de regulamentação da função social da propriedade urbana em benefício da maioria da população, constituindo-se um marco na separação do direito de propriedade do direito de construir.
É relevante ressaltar que o Estatuto da Cidade veio consolidar um importante instrumento para a gestão da cidade: o Plano Diretor, que deve ser aprovado por lei municipal, e é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, devendo regulamentar ou complementar os diversos institutos previstos no Estatuto, como desapropriação; instituição de zonas especiais de interesse social; concessão de direito real de uso; parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; usucapião especial de imóvel urbano; direito de superfície; direito de preempção; outorga onerosa do direito de construir; transferência do direito de construir; operações urbanas consorciadas; regularização fundiária; IPTU progressivo, dentro outros.
Dessa forma, partindo da análise dos problemas e das características de cada cidade, o Plano Diretor possui caráter ordenador, regulando o ordenamento territorial o planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Essa organização busca maior justiça social, melhoria na qualidade de vida dos cidadãos e racionalização do uso do espaço. É também um instrumento importante para o controle do crescimento ordenado da cidade, e consequentemente essencial para o desenvolvimento urbano, potencializando a integração da política fundiária, da habitação, do saneamento básico e da mobilidade; regulamentando, por fim, diretrizes para saúde, educação, cultura, lazer, segurança e meio ambiente.
Vale ainda ressaltar que, nas palavras de Xavier (2012) a elaboração e a aplicação do Plano Diretor pelo Município deverá atender às diretrizes de combate à especulação imobiliária, gestão democrática da cidade, direito à cidade sustentável e promoção da urbanização e regularização fundiária das áreas ocupadas por populações de baixa renda.
Também merece ser destacado o caráter participativo, elencado no artigo 2º do Estatuto, que aponta como sendo uma das diretrizes da política urbana, a gestão democrática, por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Nessa seara, Rolnik (2001) pondera que o referido dispositivo legal garante o enfrentamento dos problemas das desigualdades sociais nas cidades porque dispõe de diretrizes, políticas e instrumentos específicos de Política Urbana; destacando que para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, dentre outros, os seguintes instrumentos: conselhos municipais de política urbana; debates, audiências e consultas públicas; conferências sobre assuntos de interesse urbano; e iniciativa popular de projetos de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. (artigo 43, Lei 10257/2001).
Nesse contexto de planejamento urbano e desenvolvimento local, verifica-se que a participação popular através do Conselho da Cidade é a principal ferramenta de gestão democrática da cidade e assessoramento ao Poder Executivo na elaboração de políticas públicas, pois esse conselho é um órgão colegiado, representativo, de natureza deliberativa e administrativa, com mandato delimitado, que por meio de seus membros negocia e pactua as possibilidades e as necessidades do desenvolvimento urbano, orientando-se pela necessária adequação da propriedade e da cidade à sua função social. A importância desse Conselho é tamanha, que sem ele é difícil conceber a possibilidade da população formular, estudar e propor diretrizes para o desenvolvimento urbano, com a devida participação social e integração das políticas de planejamento, ordenamento territorial e gestão do solo, bem como de habitação, saneamento ambiental, mobilidade e transporte.
Verifica-se, portanto uma forte relação, entre um Plano Diretor participativo, que obedece os princípios regidos pelo Estatuto da Cidade, e o Conselho da Cidade. Para que se tenha uma gestão democrática da cidade necessita-se de um conselho eficaz e atuante. Isto posto, o tópico a seguir, explicará, de uma forma detalhada, os aspectos metodológicos utilizados para se identificar a contribuição do Conselho da Cidade para a elaboração e implementação de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento local do município de Rio Verde – GO.
Antes de iniciar uma pesquisa científica é primordial escolher e delinear os caminhos a serem percorridos para atingir um resultado. Nesse sentido, afirma Gil (1999) que a pesquisa possui um caráter pragmático, sendo um processo formal e sistemático de desenvolvimento do método científico; concluindo que seu objetivo fundamental é a descoberta de respostas para problemas mediante o emprego de procedimentos científicos.
A partir das lições de Silva e Menezes (2001), classifica-se a presente pesquisa, quanto a sua natureza, em básica, pois com o resultado final busca-se a geração de conhecimentos inéditos para o avanço da ciência, envolvendo verdades e interesses universais. Em relação aos objetivos, classifica-se com exploratória, pois intenta proporcionar maior familiaridade com o problema, pretendendo torná-lo explícito. Quanto aos procedimentos técnicos, considera-se bibliográfica e de estudo de caso; bibliográfica, pois no decorrer do trabalho foi realizada investigação em livros e artigos científicos para suporte teórico; e de estudo de caso, pois envolve o estudo aprofundado de um objeto, de forma a permitir seu amplo conhecimento. No tocante ao método aplicado, foi o dedutivo, pois partiu-se da análise geral sobre a gestão participativa e o desenvolvimento local, buscando-se chegar ao particular, o caso do Conselho da Cidade de Rio Verde - GO.
Para Dias e Silva (2010), a presente pesquisa ainda pode ser classificada como qualitativa, pois foi apresentada a interpretação dos fenômenos e atribuição de significados. Por fim, ressalta-se também que das lições do autor, considera-se que a coleta de dados foi feita a partir de fontes secundárias, uma vez que foi efetuada uma análise da atuação do referido órgão colegiado, mediante informações não obtidas diretamente pelo pesquisador, mas de bases de dados já existentes.
Isto posto, a fim de atingir os objetivos, foi efetuado o levantamento de documentos fornecidos por órgão público municipal, como leis, decretos, atas, convocações, ofícios e relatórios, acessíveis ao público em geral, a fim de realizar a análise do funcionamento do Conselho da Cidade de Rio Verde, no período compreendido entre os anos de 2009 a 2013, pesquisando sua composição, dificuldades enfrentadas, estratégias sugeridas, bem como a implementação das resoluções deliberadas.
Pretende-se dessa forma, iniciar uma reflexão acerca da medida em que o Conselho da Cidade pode ser considerado um instrumento capaz de colaborar com a construção do desenvolvimento local.
Localizado na Bacia do Rio Paranaíba, o município de Rio Verde - GO ocupa uma área de 8.379,66 km². Situado na microrregião do sudoeste do estado de Goiás, na região centro-oeste brasileira, conforme pode ser verificado na Figura 1. As suas coordenadas geográficas são 17º 47' 53" de latitude (S) e 50º 55' 41" de longitude (W) e altitude de 715 m (SEPLAN, 2009).
Figura 1 – Estado de Goiás e destaque para a localização
do município de Rio Verde no Estado de Goiás
Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/Rio_Verde
Sua população foi estimada de 197.048 habitantes, de acordo com a estimativa do IBGE de 2013. Conforme os dados censitários, pode-se verificar também que, entre 1991-2007, a população do município cresceu 15,90%. A densidade demográfica atual é de 21,05 hab/km². (IBGE,2013) e o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) de 2010 foi de 0,754. O município está situado na faixa de Desenvolvimento Humano Alto (IDHM entre 0,7 e 0,799). (Atlas de Desenvolvimento Humano, 2013).
Localizado no cerrado brasileiro, com um relevo plano e clima favorável, o município constitui-se um importante Pólo brasileiro de produção agropecuária, destacando-se na produção de soja, milho, feijão, sorgo, algodão, tomate, produção de bovinos de corte e leite, além de hortigranjeiros. Essa significativa produção agropecuária tem estimulado o crescimento da atividade agroindustrial no município, fato que indiretamente contribui no processo de urbanização e expansão territorial.
De acordo com Barbosa (2003) em 1998, o governo de Goiás, por questões econômicas e em decorrência de o município ser um grande produtor de grãos, incentivou, através de isenção de impostos, empresas processadoras de produtos agrícolas, como a Perdigão e a Van Den Bergh, a montarem suas indústrias no município. O estabelecimento dessas agroindústrias estimulou o crescimento da população urbana, atraindo contingentes populacionais em busca de trabalho relacionado ou não às atividades agroindustriais.
Segundo Júnior (2006), a região central da cidade, onde foram feitas as primeiras ocupações urbanas, teve crescimento lento e vegetativo até a década de 1970. A partir dessa década, houve um grande número de novos loteamentos, ocupando grande parte da região do entorno do "centro". A partir da consolidação desta área, deu-se a ocupação da Avenida Presidente Vargas, a qual tornou-se um eixo articulador da expansão urbana, condicionando a implantação de novas empresas em boa parte de seu percurso.
Na década de 1980, com uma imagem urbana e social mais delineada, os novos loteamentos implantados seguiam o interesse de um público alvo. Assim, a região sul da cidade, produziria novas áreas para expansão urbana. Quando a urbanização transpôs a BR- 060, esta rodovia deixou de ser um limite físico ao crescimento urbano das regiões Leste e Sul.
Na década de 1990, houve um aproveitamento dos vazios urbanos remanescentes das décadas anteriores, reduzindo notavelmente as áreas permeáveis nas regiões de ocupação mais densa.
De maneira ilustrativa, o mapa da "evolução urbana" (Figura 2) permite demonstrar esta exteriorização da ocupação urbana. Deve-se salientar que este mapa de desenvolvimento em décadas foi adaptado de registros municipais (Prefeitura Municipal), de acordo com os anos de aprovação dos loteamentos apresentados, não de sua real ocupação.
Figura 2 – Mapa do histórico de ocupação da cidade de Rio Verde
Fonte: Prefeitura Municipal de Rio Verde.
Segundo Oliveira et al (2013), com o aumento da população, os conflitos urbanos se intensificaram muito, uma vez que ocorreu concomitantemente o aumento da busca pelos atendimentos de saúde, educação, segurança, justiça, saneamento ambiental, urbanização, lazer, dentre outros. Houve um vigoroso crescimento das demandas urbanas, com destaque para o déficit habitacional. Este aumento da demanda sobre a oferta estimulou a especulação imobiliária e a elevação do preço do solo urbano. Motivados pelo boom demográfico, somente entre os anos de 2000 e 2008 foram aprovados 34 loteamentos, muitos deles localizados fora do perímetro urbano original. Esse processo de crescimento urbano ocorreu de forma "espraiada", favorecendo aos promotores imobiliários e aos proprietários de áreas mais antigas. E ao que tudo indica, esses grupos aproveitam-se do direito coletivo de receber serviços e infraestrutura do Poder público, para atender seus interesses.
Neste contexto de crescimento do perímetro urbano, de reclames da população por serviços públicos e por um melhor planejamento, a partir do ano de 2005 o Poder Público inicia o processo de elaboração e implementação do Plano Diretor de Rio Verde, nos moldes exigidos pela legislação vigente.
Dessa forma, o "Plano Diretor Participativo" [3], é iniciado em novembro de 2005, com a convocação de 25 servidores públicos, sendo cinco secretários e 20 técnicos convidados, para participarem do 1º. Seminário de Preparação para o Plano Diretor de Desenvolvimento Territorial. Nessa reunião foram constituídos cinco grupos de trabalho pelas afinidades das estratégias que cada grupo de trabalho criado estaria atuando. (OLIVEIRA E NOGUEIRA, 2012)
No período de julho a agosto de 2006, utilizando-se de questionários previamente elaborados, foram realizadas pesquisas de campo por técnicos que visitaram pontos estratégicos da cidade. Também foram feitas reuniões setoriais com a população, realizadas em locais de fácil acesso em 18 regiões (o município foi dividido em 18 regiões pelo critério da proximidade geográfica). A partir do diagnóstico desse trabalho, foi possível identificar as potencialidades bem como os problemas e fragilidades da cidade.
O produto final foi aprovado na Câmara de Vereadores com a Lei Complementar n. 5.318/2007 que "Dispõe sobre o Plano Diretor e o Processo de Planejamento do Município de Rio Verde e dá outras providências". A Lei de uso e ocupação do solo também foi revista (Leis n. 5.478/2008 e n. 5.489/2008). Contudo a Lei de parcelamento do solo ( Lei 3633/1198) e o Código de Obras (Lei 3636/1998) não foram revistos. Já a Lei de Perímetro e expansão urbana foi elaborada mas não foi aprovada, visto que a delimitação para expansão era muito grande e abarcava a área da nascente do Ribeirão Abóbora, a principal fonte de abastecimento da população rio-verdense.
Ressalta-se, no entanto, com a prévia existência da lei de 3.597/97 que criou o Conselho Municipal de Urbanismo, com ares de Conselho da Cidade, e com o esforço desprendido pelo grupo em realizar reuniões com a população, os representantes da comunidade local não tiveram participação ativa em todo esse processo de revisão do Plano Diretor e das demais leis, e até a data de 2009 não se tem registro de reuniões feitas pelo Conselho da Cidade.
Como visto anteriormente, não existia efetivamente um Conselho da Cidade em Rio Verde, e em 2009 houve a realização da 2ª Conferência da Cidade, realizada nos dias 30 de novembro e 1º de dezembro de 2009, e teve como lema: "Cidades para Todos e Todas com Gestão Democrática, Participativa e Controle Social" e como tema: "Avanços, Dificuldades e Desafios na Implementação da Política de Desenvolvimento Urbano"
A realização da 2ª Conferência da Cidade de Rio Verde era fator indispensável para participação de delegados municipais na 4ª Conferência Estadual das Cidades que ocorreria em Goiânia em março de 2010 e para eleição dos membros que comporiam o Conselho das Cidades (Concidade-RV). Este tinha a finalidade de criar um ambiente institucional onde sociedade civil e os responsáveis pela gestão pública do município pudessem se reunir, interagir com seus membros, sugerir, debater propostas, analisar projetos e atuar como órgão consultivo e deliberativo para auxílio ao poder executivo municipal. Tinha também a missão de conduzir a revisão e execução do Plano Diretor que foi criado em 2007. Este já previa no seu artigo 3º a reavaliação obrigatória a cada dois anos do Plano, devendo ser realizadas audiências públicas e receber parecer do Conselho da Cidade.
Na conferência foram eleitos os membros do Conselho, divididos em 28 representantes governamentais (14 titulares e 14 suplentes), e ainda 28 representantes não governamentais (14 titulares e 14 suplentes). A Tabela 1 demonstra esta composição.
Tabela 1 – Composição do Conselho da Cidade
Segmento |
% |
Nº de Conselheiros Titulares |
Poder Executivo Estadual |
3,6 |
1 |
Poder Executivo Municipal |
42,9 |
12 |
Poder Legislativo Municipal |
3,6 |
1 |
Governamentais |
50 |
14 |
Setores acadêmicos e de pesquisa |
7,1 |
1 |
Sindicatos ou conselhos profissionais |
7,1 |
2 |
Serviços patronais, nas áreas de bens e serviços |
7,1 |
2 |
Movimentos sociais e associações de moradores |
25,0 |
7 |
Entidades do terceiro setor |
3,6 |
2 |
Não-governamentais |
50 |
14 |
Total |
100 |
28 |
Fonte: Elaborado conforme Decreto 2047/2009 (composição do Conselho da Cidade de Rio Verde)
e Lei 5663/2009 (cria o Conselho da Cidade de Rio Verde e dá outras providências)
Observação: no Poder Executivo Municipal, estão representados os seguintes órgãos: a) Secretaria de Planejamento e Administração; b) Secretaria de Obras; c) Secretaria de Ação Urbana; d) Secretaria de Indústria e Comércio; e) Secretaria da Fazenda; f) Superintendência de Meio Ambiente; g) Órgão superior de Habitação; h) Secretaria de Ciência e Tecnologia; i) Órgão superior responsável pela Mobilidade Urbana; j) Secretaria de Educação, Desporto e Lazer; k) Secretaria de Governos/Gabinete do Prefeito
O Conselho da Cidade tomou posse em dezembro de 2009, e fez oito reuniões ordinárias, e quatro reuniões extraordinárias durante o ano de 2010. Foram realizadas também algumas reuniões no ano de 2011, conforme pode ser observado na tabela 2, que contém o resumo dos principais assuntos debatidos.
Tabela 2 – Pauta das reuniões do Conselho da Cidade
Reuniões |
Pauta das reuniões |
Ano de 2010 |
|
1ª Reunião Ordinária– 03/03/2010 |
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1ª Reunião Extraordinária – 19/03/2010 |
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2ª Reunião Ordinária – 06/04/2010 |
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2ª Reunião Extraordinária – 20/04/2010 |
1. Aprovação do Regimento Interno do Concidade - RV 2. Debate sobre o lançamento do programa "Minha Casa, Minha Vida", com 496 (quatrocentos e noventa e seis) casas a serem construídas no bairro Monte Sião; 3. Convocação os delegados eleitos para a etapa estadual da Conferência das Cidades, em Goiânia. 4. Inscrição de servidores municipais e que integram o Concidade RV no Seminário Regional do Centro-Oeste "Diretrizes Nacionais para o Cadastro Territorial Multifinalitário (CTM)", que será realizado em Campo pelo realizado pelo Ministério das Cidades 5. Distribuição de processos para relatoria: Processo 03/2010, que deverá elaborar minuta de projeto de lei de criação do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano de Rio Verde (FMDURV) e processo 04/2010; processo 04/2010: comissão de revisão da Lei 5.663/2009, conforme regimento ora aprovado |
4ª Reunião – 08/06/2010 |
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5ª Reunião – 06/07/2010 |
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6ª Reunião – 03/08/2010 |
1. Presença dos secretários para esclarecimentos sobre atividades da Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Ambiental e sobre acidentes ambientais 2. Questões do planejamento territorial: Relatório 001/2010 da Câmara Permanente de planejamento e ordenamento Territorial: ficou convencionado sobre a necessidade de novo Diagnóstico e Zoneamento da cidade Rio Verde e também foi destacada a necessidade de um novo mapa da cidade bem como seu georreferenciamento. |
7ª Reunião – 05/10/2010 |
1. Política para implementação da disciplina de música nas escolas municipais de Rio verde (Relatório 003/2010 da Câmara Permanente Políticas Sociais: Educação 2. Debate sobre a política urbana de Rio Verde: legislação falha por não estar consolidada, parâmetros urbanísticos incoerentes para zona verde, necessidade de revisão das leis de parcelamento de solo, e de uso e ocupação do solo e do Plano Diretor, tendo também um enfoque para a mobilidade e as questões do trânsito. Expansão da cidade sendo feita de forma desordenada, sendo necessário observar as questões de desenvolvimento sustentável.
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4ª Reunião Extraordinária – 19/10/2010 |
1. Leitura do Relatório 002/2010, da câmara permanente de Planejamento e Ordenamento Territorial: os parâmetros urbanísticos da zona verde. Fragilidade das leis de parcelamento do solo, que não foram revisadas e consolidadas. (lei 3633/98, Lei 5520/2008 e Lei 5469/2010). Necessidade da Revisão do Plano Diretor (que previa sua reavaliação em 2 anos). |
8ª Reunião – 07/12/2010 |
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Ano de 2011
1ª Reunião –01/02/2011 |
1. Necessidade de diretrizes para os planos setoriais: Plano de Saneamento, Plano Diretor de Drenagem Urbana e o Plano de Transportes; 2. Debate sobre a aprovação de novos loteamentos |
2º Reunião – 01/03/2010 |
1. Aprovação de Relatório 001/2011 da Câmara Permanente: Planejamento e Ordenamento Territorial solicitado por conselheiro, a respeito de questões urbanísticas nos bairros Veneza e Arco – Íris |
4º Reunião – 10/05/2011 |
Apresentação do Plano de Saneamento de Rio Verde (não houve corum) |
6º Reunião - 04/10/2011 |
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7º Reunião 08/11/2011 |
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Fonte: atas das reuniões do ConCidade-RV e notícias veiculadas no portal da prefeitura http://www.rioverdegoias.com.br/
Observação: Não foram localizados os registros das seguintes reuniões: 3ª reunião extraordinária de 2010 e 3ª reunião ordinária de 2010, bem como a 3ª e a 5ª reunião ordinária de 2011.
Analisando a pauta dessas reuniões, foi possível constatar que os temas em discussão estiveram relacionados à regulamentação das políticas urbanas – incluindo as políticas de educação, habitação, saneamento ambiental, transporte e mobilidade urbana, e planejamento territorial urbano – e expressaram questões sociais relevantes para os atores representados no Conselho da Cidade.
Verifica-se, que dentro do contexto urbano em que Rio Verde estava: expansão urbana pressionada pelo mercado imobiliário, problemas com mobilidade urbana e a fragilidade do arcabouço legal; o Conselho da Cidade se posicionou em diversos pontos polêmicos como a falta de delimitação de perímetro e expansão urbana, os consequentes loteamentos sem uma ordenação clara, a necessidade da revisão das leis de parcelamento e uso e ocupação do solo, e consequentemente o Plano Diretor e a necessidade de diretrizes para os planos setoriais (plano de Saneamento, Plano Diretor de Drenagem Urbana e o Plano de Transportes).
Analisando as presenças nas reuniões, pode-se dizer que, em geral, o índice de participação foi bom, indicando que os segmentos sociais reconheceram o Conselho da Cidade como um espaço legítimo de discussão, negociação e elaboração de políticas públicas. No caso do segmento governamental a análise é mais complexa, pois há secretarias que demonstraram o compromisso, como é o caso das secretarias de Desenvolvimento Econômico e Ambiental, Educação, Obras e Trânsito. Há outros que aparentemente demonstraram uma postura de indiferença, talvez por não perceber a articulação entre as políticas das quais são responsáveis com as políticas urbanas.
Conforme o Regimento Interno do Conselho Municipal da Cidade de Rio Verde, este conta com Câmaras Permanentes que possuem finalidade de subsidiar o debate no Concidade-RV e garantir as discussões, a articulação e a integração das políticas públicas do município. Essas câmaras são as seguintes: Habitação, Obras Públicas, Saneamento ambiental e Meio ambiente, mobilidade, planejamento e ordenamento territorial, gestão orçamentária e políticas sociais.
Ao longo dos anos de 2010 e 2011, nas reuniões realizadas, o Conselho das Cidades aprovou 06 resoluções, bem como pareceres e relatórios das respectivas câmaras permanentes. (Tabela 3)
Tabela 3 – Balanço das Resoluções Emitidas pelo Conselho da Cidade
Deliberações Tomadas pelo Conselho das Cidades |
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Data da aprovação |
Deliberações Tomadas |
Decisões Implementadas |
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20/04/2010 Resolução n. 01/2010 |
Aprovação do Regimento Interno, regulamentando o funcionamento do Conselho das Cidades e das Câmaras Técnicas |
Decisão implementada. |
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08/06/2010 Resolução n. 02/2010 |
Recomendar a criação da Lei de Perímetro Urbano do município de Rio Verde, para que se defina onde termina a zona urbana e se inicia a zona rural do município. |
Decisão implementada (Lei 6.074/2011) |
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07/07/2010 Resolução n. 03/2010 |
Recomendar o anteprojeto de Lei que cria o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano de rio Verde, para atender as políticas nacionais de desenvolvimento urbano e viabilizar as políticas municipais |
Decisão implementada: (Lei n. 5.832/2010) |
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03/08/2010 Resolução n.04/2010 |
Recomendar a confecção de diagnóstico atualizado da cidade, e posteriormente no Zoneamento. Bem como a atualização do Mapa oficial do Município de rio verde. |
Decisão parcialmente implementada (somente o mapa oficial foi atualizado em março de 2011) |
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22/10/2010 Resolução n.05/2010 |
Recomendar a revisão do Plano Diretor, da Lei de Uso e Ocupação do Solo, e do Código de Obras do município de Rio Verde |
Decisão não implementada |
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10/12/2010 Resolução n.06/2010 |
Recomendar a demarcação e delimitação da área de Expansão Urbana, através de lei complementar própria, com participação do Concidade -RV, decisão esta fundamental para que se crie e a política urbana municipal visando aprovação de empreendimentos imobiliários de forma regular, o que não vem acontecendo |
Decisão implementada (Lei 6.074/2011) |
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10/12/2010 Parecer nº 001/2010 |
Parecer em relação à aprovação do condomínio Moradas Rio Verde I e II. Solicitando medidas mitigatórias para minimizar o impacto referente à poluição sonora e atmosférica advindas do setor industrial, e medidas referentes ao acesso e mobilidade urbana. É solicitado também a análise minuciosa da estação de tratamento de esgoto do empreendimento.
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Demais atividades: |
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Relatório 001/2010 – 03/08/2010 Câmara Permanente : Planejamento e Ordenamento Territorial |
Relatório sobre a necessidade de novo Diagnóstico e Zoneamento da cidade Rio Verde: A Zona de Serviço para a última quadra da Vila Rocha, demonstram que o zoneamento atual ( Lei complementar nº 54.78/2008 e Lei complementar 5.489/2008) baseou-se em um diagnóstico frágil e superficial da cidade. |
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Relatório 002/2010 – 18/10/2010 Câmara Permanente : Planejamento e Ordenamento Territorial |
Relatório sobre os parâmetros urbanísticos da zona verde. Fragilidade das leis de parcelamento do solo, que não foram revisadas e consolidadas. (lei 3633/98) Lei 5520/2008 e Lei 5469/2010). Revisão do Plano Diretor (que previa sua reavaliação em 2 ano)s, para dirimir controvérsias e questionamentos que os 3 anos de implantação e experimentação do Plano Diretor puderam mostrar. |
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Relatório 003/2010 Câmara Permanente Políticas Sociais: Educação |
Obrigatoriedade da Disciplina de Música no Ensino Fundamental a partir de 2011, em cumprimento à Lei 11.769/2008 |
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Relatório 001/2011 Câmara Permanente: Planejamento e Ordenamento Territorial |
Parecer referente aos Parâmetros Urbanísticos, Fiscalização e Doação de Área Verde no bairro Residencial Veneza e Arco Íris |
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Fonte: elaborado a partir dos relatórios e resoluções do ConCidade-RV
Em relação à efetividade das decisões tomadas, 57% das resoluções foram implementadas, 29% foram parcialmente implementadas, e 14% não foram. O regimento interno foi implementado e seguido nas reuniões do Concidade. No tocante ao mapa oficial da cidade, o mesmo foi atualizado em 2011, acatando a solicitação do Concidade. Contudo o Plano Diretor, a Lei de Uso e Ocupação do Solo, e o Código de Obras do município de Rio Verde não foram revistos.
Da análise dos documentos, percebeu-se que a articulação entre os programas de regularização fundiária, saneamento ambiental, habitação, transporte e mobilidade urbana ainda se mostram embrionários, sendo necessária a observância da integração efetiva de diferentes políticas setoriais. Não foi observada também a existência de reuniões das Câmaras permanentes, entre si, onde poderiam ser discutidas ações conjuntas ou até mesmo troca de experiências. Portanto, acredita-se que as possibilidades de interação das diversas secretarias ficaram restritas às reuniões Plenárias do Conselho, onde eram apresentados apenas os relatórios das Câmaras Permanentes, e isso certamente limitou a efetividade do Conselho da Cidade como órgão integrado na gestão de políticas públicas.
O Conselho da Cidade de Rio Verde foi criado pela lei municipal 5.663/2009, e posteriormente seu regimento interno foi aprovado em plenário. No primeiro artigo do referido regimento foi estabelecido que Conselho das Cidade é um órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva, tendo por finalidade formular, estudar e propor diretrizes para o desenvolvimento urbano, em consonância com Estatuto da Cidade e deliberação das Conferências das Cidades.
E apesar de todos os entraves em sua criação, o Conselho da Cidade estava conseguindo se constituir em um espaço dinâmico de discussão, mostrando considerável capacidade de tomada de decisões em torno das políticas urbanas discutidas; sendo decisivo o grau de comprometimento dos conselheiros e da presidência.
No entanto, após a renúncia da presidente do Concidade em maio de 2011, foi designada outra presidente em outubro de 2011, que renunciou ao posto em maio de 2012, ocasião em que o Concidade não voltou a funcionar. As reuniões efetivamente ocorreram em 2010 e 2011, e atualmente o órgão está inoperante.
Em 2012, o então conselheiro e vereador José Henrique em entrevista ao Sudoeste Jornal, citou que o grande fator que contribuiu para este fato foi o desinteresse dos membros governamentais, e a falta de estímulo dos membros não governamentais, visto que nos últimos meses de 2011 não houve nenhuma medida que pudesse valorizar o órgão: "houve desinteresse da comunidade em função da inoperância desse órgão. Parece que o governo não deseja que ele funcione" (SUDOESTE JORNAL, 2012).
O resultado é que o Plano Diretor (lei 5.318/2007) não foi revisto; bem como as leis de Uso e Ocupação do Solo e Código de Obras, que foram pautas de inúmeras reuniões do Conselho da Cidade. A delimitação sobre o perímetro e expansão urbana, foi aprovado em Lei complementar em dezembro de 2011 (Lei 6.074/2011).
Sem o funcionamento do Conselho da Cidade, acredita-se que diversas leis relacionadas ao parcelamento do solo foram aprovadas, entre elas: n. 6.148/2012 – dispõe sobre loteamentos fechados e conjuntos residenciais fechados no município de Rio Verde – GO, n. 6.167/2012 - Dispõe sobre o parcelamento do solo com fins urbanos em zona rural, qualificado como loteamento fechado, Lei complementar nº 6.221/2012 que dispõe sobre Parcelamento, Edificação ou utilização Compulsória, Lei 6273/2013 que altera o artigo 6º incisos II, VI e X da lei 3633/98 que dispõe sobre o parcelamento do solo para fins urbanos e Lei 6274/2013 altera lei nº 6148/2012, que dispõe sobre loteamentos fechados e conjuntos residenciais fechados.
Institucionalmente o Conselho da Cidade é um espaço de negociação e articulação objetivando a gestão democrática da cidade e o assessoramento ao Poder Executivo, e deve ser considerado um instrumento capaz de colaborar com a construção do desenvolvimento local. A pluralidade e efetividade do Conselho está diretamente atrelada à participação de uma diversidade de sujeitos, e requer a garantia do caráter deliberativo e o reconhecimento de suas decisões. Essa garantia não pode estar vinculada à vontade dos gestores no exercício de mandatos, já que a existência do próprio conselho poderia ser ameaçada frente a qualquer aborrecimento.
Através da análise de documentos (atas e resoluções), que foram disponibilizados, verificou-se a atuação do Conselho da Cidade de Rio Verde, bem como avaliou-se a efetividade das resoluções deliberadas, concluindo que no período de funcionamento do Concidade – RV o mesmo foi atuante, discutindo as diversas necessidades e problemáticas da política urbana do município. Nesse período, verificou-se que os conselheiros buscaram tornar este espaço uma esfera pública democrática, com debates de diversos temas que refletiam os conflitos e as vulnerabilidades do momento. Nessa direção, entende-se que o Conselho da Cidade se constitui em um instrumento efetivo de aprofundamento da democracia, sendo um espaço de participação da sociedade organizada.
Contudo, o Concidade-RV não funciona há mais de dois anos e este panorama não é revertido, aparentemente por falta de interesse da gestão pública municipal, ou ainda por falta de ações por parte dos conselheiros. Mediante este fato, conclui-se que a dinâmica participativa do governo municipal pode estar seriamente prejudicada, pois a atuação do conselho é extremamente importante na definição de políticas regulatórias e ao monitoramento das ações do governo.
A perspectiva de participação efetiva na vida política pela população de determinada localidade só existe no plano real mediante o exercício da cidadania e através de atuação dos conselhos, que editam resoluções nos assuntos de sua competência, sempre no interesse da coletividade, bem como da elaboração e revisão de normas urbanísticas pactuadas com a sociedade civil.
Nesse aspecto, é imperioso registrar que só avançaremos na implantação de uma política urbana justa, se houver harmonia entre a legislação vigente e sua aplicação prática.
Dessa forma, é de fundamental importância que políticas públicas sejam implementadas, especialmente no município de Rio Verde - GO, a fim de retomar as atividades do Concidade, ratificando os conselheiros e pautando uma agenda que busque o interesse coletivo, pois a política urbana não pode, em momento algum, ser decidida a portas fechadas, e sim na gestão democrática participativa; o que depende, precipuamente, do compromisso entre os gestores públicos e movimentos sociais orientados para a implementação da justiça social urbana.
Na oportunidade, propõe-se que a presente pesquisa seja ampliada, buscando identificar, através da percepção dos atores envolvidos, os motivos que levam a prejudicar o diálogo permanente entre Conselho da Cidade e a gestão pública municipal para que haja efetiva participação e controle social para o desenvolvimento local.
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1. Professora Assistente II, Curso de Engenharia Civil - Campus de Barra do Garças – Universidade Federal de Mato Grosso - UFMT, doutora em Recursos Naturais pela Universidade Federal de Campina Grande – UFCG. Email: greycebernardes@yahoo.com.br
2. Professor permanente junto ao Programa de Pós-Graduação em Recursos Naturais - Universidade Federal de Campina Grande – UFCG, doutor em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC. Email: gacandido@uol.com.br - gesinaldo@pq.cnpq.br
3. A Campanha Nacional "Plano Diretor Participativo - Cidade de Todos", lançada pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades, em maio de 2005, estimulou a elaboração de planos diretores em diversas regiões do país.