HOME | ÍNDICE POR TÍTULO | NORMAS PUBLICACIÓN

Espacios. Vol. 37 (Nº 10) Año 2016. Pág. 16

Análise de eficiência do Programa Aquisição de Alimentos para o território de Andradina e Noroeste Paulista

Efficiency analysis of the Food Acquisition Programme to the territory of Andradina and São Paulo northwest

Jaqueline Bonfim de CARVALHO 1; Valéria da Silva MODENESE 2; Vanessa Zaffani SANT'ANA 3; Omar Jorge SABBAG 4

Recibido: 04/12/15 • Aprobado: 14/01/2016

Contenido

1. Introdução

2. Material e Métodos

3. Resultados e Discussão

4. Considerações Finais

5. Referências Bibliográficas

1. Introdução

As políticas públicas são um conjunto de ações planejadas para solucionar ou conter um problema público, ainda que, na maioria das vezes, o agente de tais ações seja o governo. Além do setor público, o setor privado também pode ser um agente de formulação e implementação de políticas públicas, além de parcerias entre essas duas esferas, resultando em ações conjuntas. As entidades do terceiro setor, da mesma forma, podem ser tomadoras de decisão sobre as políticas públicas, sendo, inclusive, financiadas com dinheiro público (Secchi, 2013).

De acordo com Souza (2006), as políticas públicas e as políticas sociais são campos multidisciplinares do ponto de vista teórico-conceitual, e seus objetivos estão na explicação de suas origens e processos. Uma teoria geral da política pública se baseia em identificar como são formadas as teorias no campo da sociologia, da ciência política e da economia. As políticas públicas desencadeiam efeitos diretos nas sociedades e na economia, o que explica o fato de que qualquer teoria sobre políticas públicas também deve explicar as inter-relações entre o Estado, a política, a economia e a sociedade.

A década de 1990 foi marcada pelo início de um intenso processo de reestruturação na economia brasileira, onde os agricultores familiares, antes marginalizados, passaram a ser reconhecidos e obtiveram destaque no debate das políticas públicas brasileiras. Schneider et. al. (2004) mencionam que até o início desta década não existiam políticas no cenário nacional, voltadas especificamente para este segmento social da agricultura.

Desta forma, os movimentos sociais e os setores envolvidos no apoio a esses atores sociais passaram a ter mais influência na definição das políticas públicas para a agricultura familiar, o que levou o governo a reconhecer e repercutir, na trilha do combate à pobreza, dada a importância desse setor para o desenvolvimento do país (Adib, 2005).

Schneider et. al. (2004) destacam o surgimento do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), como o maior marco que ocorreu na esfera das políticas públicas. Para o meio rural brasileiro, a criação desse programa representa o reconhecimento e a legitimação do Estado em relação às especificidades de uma nova categoria social: os agricultores familiares, que anteriormente era designada por termos como: pequenos produtores; produtores familiares; produtores de baixa renda; ou, ainda, agricultores de subsistência. O programa nasceu com o objetivo de fornecer crédito agrícola e apoio institucional aos pequenos produtores rurais que vinham sendo excluídos das políticas públicas até então existentes e se deparavam com sérias dificuldades para se manter no campo.

Especialmente a partir de 2003, o governo aumentou significativamente os aportes financeiros para o setor por meio da instituição do Plano Safra da Agricultura Familiar e, redefiniu a estratégia de implementação dessas políticas públicas adotando o "enfoque territorial" de desenvolvimento rural (Adib, 2005).

Segundo Mattei (2014), as políticas públicas de promoção de desenvolvimento rural foram ampliadas mais fortemente através da adoção da dimensão territorial do desenvolvimento, buscando superar a ainda dominante concepção setorial da ação do Estado. Com isso, os territórios rurais, ao representarem a complexidade da vida e da produção no campo, colocaram novas demandas às políticas públicas.

De acordo com o MDA (Ministério do Desenvolvimento Agrário), a estratégia para o desenvolvimento territorial busca promover a articulação e a gestão, descentralizada e participativa, de ações para alcançar o desenvolvimento social e sustentável das populações que vivem em territórios rurais de todo o país. Tem como objetivo apoiar e fortalecer, nos territórios, capacidades sociais de autogestão dos processos de promoção do desenvolvimento, nos quais as próprias organizações dos agricultores familiares e dos trabalhadores rurais protagonizem as iniciativas (BRASIL, 2008).

Dentre as políticas públicas voltadas a agricultura familiar, encontra-se os mercados institucionais, que podem ser objetivamente definidos como uma configuração específica de mercado em que as redes de troca assumem estrutura específica, previamente determinada por normas e convenções negociadas por um conjunto de atores e organizações, onde o Estado geralmente assume papel central, notadamente através de compras públicas (Grisa, 2009). Esta política pública, ao eleger a agricultura familiar como protagonista central do abastecimento dos mercados institucionais, se apresenta como opção estratégica na indução de nova dinâmica de desenvolvimento no âmbito dos territórios (Grisa, 2009).

O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) vincula uma rede de atores em nível nacional e local com a finalidade de incentivar a produção e comercialização de alimentos provenientes da agricultura familiar que possam ser distribuídos a pessoas em insegurança alimentar ou destinados à formação de estoques estratégicos. Para analisar este tipo de mercado, construído socialmente, se faz necessário entender "sob que condições e de acordo com que variáveis são os mercados moldados" (Marques, 2003, p. 05).

O PAA integra atualmente o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SESAN), sendo que foi uma das principais estruturas do Programa Fome Zero (PFZ), líder das ações do governo federal para o combate à fome e à miséria. Propõe o estímulo à produção de alimentos pelos agricultores familiares, tanto para o consumo próprio quanto para a comercialização e geração de renda, e se baseou nos seguintes objetivos: i) incentivar a produção de alimentos pelos agricultores familiares mais pobres, contribuindo assim para sua segurança alimentar; ii) gerar renda entre os agricultores familiares mais pobres com a venda do excedente de sua produção ao governo federal; iii) incentivar a criação ou o desenvolvimento de canais de comercialização da produção familiar nas comunidades onde estes eram frágeis ou inexistentes; iv) ampliar os estoques de alimentos para a distribuição pelos programas alimentares, procurando garantir o acesso aos alimentos em quantidade, qualidade e regularidade necessárias às populações em situação de insegurança alimentar e nutricional; e v) promover a inclusão social no campo por meio do fortalecimento da agricultura familiar (Peraci, Bittencourt, 2010, p. 197).

Em suma, o programa busca combater a fome e a miséria das populações em situação de insegurança alimentar e a formação de estoques estratégicos, através da compra de alimentos produzidos pelos agricultores familiares sem a necessidade de licitação, via mercado institucional, e posteriormente, realizar a sua doação para entidades sociais (Cruz et al., 2014).

Quanto aos resultados obtidos pelo Programa, Valnier (2011) em sua pesquisa, constatou que ocorreu melhoria na renda dos agricultores familiares beneficiados pelo PAA. Os números mostram resultados concretos, segundo os quais a segurança na comercialização reflete-se na melhoria de vida não só dos agricultores familiares que participam do Programa, mas também de todos aqueles do local e região onde estão inseridos.

É sabido os benefícios os quais o Programa vem proporcionando as camadas dos pequenos produtores rurais, e analisar a eficiência em que os recursos da política vêm sendo aplicados é de suma importância. Cavalcanti (2006) cita que analisar a eficiência é um conceito de extrema relevância no processo de avaliação de políticas públicas, pois possibilita compreender em que medida a otimização dos recursos públicos ocorre, através da comparação entre metas alcançadas, recursos empreendidos e tempo de execução. A autora ressalta que deve-se responder as seguintes questões: Quanto o programa fez? O quanto de recurso utilizou? Os resultados obtidos revelam a eficiência do programa, especialmente se o mesmo for implementado por mais de uma vez.

Uma análise que vem sendo utilizada para medida de eficiência é por meio da Data Envelopment Analysis – DEA (Análise Envoltória de Dados), desenvolvida por Charnes et. al. (1978), constituindo-se da geração envoltória dos planos de produção observados, pertencentes a uma fronteira de produção, que são eficientes tecnicamente e seus níveis de consumo e de produção são ótimos. A técnica DEA verifica se cada unidade opera de maneira adequada ou não, relativamente a um elenco específico de recursos utilizados e de resultados obtidos, em comparação com unidades consideradas similares por seus administradores, sem a necessidade de conhecer a priori qualquer relação de importância entre as variáveis analisadas.

Essa ferramenta vem sendo utilizadas em vários setores, dentre os quais políticas de gastos com saúde (Faria et. al., 2008) e análise de desempenho no sistema bancário (Macedo, Barbosa, 2009). Ressalta-se que essa análise facilita o processo decisório, pois o gestor utiliza apenas da medida de eficiência DEA para concluir a respeito da atuação da empresa ou da unidade em análise. Além disso, existem outras informações oriundas dessa metodologia que podem ser utilizadas para auxiliar a empresa ou unidade na busca pela excelência (Rodrigues et al., 2011).

Neste contexto, objetivou-se com esse trabalho verificar se a eficiência no tocante aos recursos orçamentários do Programa de Aquisição de Alimentos nos territórios de Andradina e do Noroeste Paulista, por meio da técnica DEA, para que isso se reflita nos seus indicadores sociais, em especial o de segurança alimentar aos beneficiários.

2. Material e Métodos

2.1. Caracterização da região de estudo

Os dados secundários utilizados nessa pesquisa foram provenientes do banco de dados on line da Conab – Companhia Nacional de Abastecimento - Transparência pública do PAA (Programa de Aquisição de Alimentos), referente ao ano de 2012, com recursos oriundos do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).

A amostragem foi delimitada ao Estado de São Paulo, englobando o território de Andradina, que por sua vez é composto por 11 municípios, sendo eles: Andradina, Castilho, Guaraçaí, Ilha Solteira, Itapura, Mirandópolis, Murutinga do Sul, Nova Independência, Pereira Barreto, Sud Mennucci, Suzanápolis (Figura 1).

Figura 1 - Mapa dos municípios que compõem o Território de Andradina.
Fonte:  Sistema de Informações Territoriais – SIT / SDT / MDA

De acordo com o levantamento do IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2010), sua população foi estimada em 181.710 habitantes e sua densidade demográfica em 26,36 hab./km². Os municípios mais populosos foram Andradina (55.334), Mirandópolis (27.483), Ilha Solteira (25.064), Pereira Barreto (24.962) e Castilho (18.003). Para o restante dos municípios, a população foi abaixo de dez mil habitantes.

No território de Andradina, segundo os dados do Censo Agropecuário do IBGE (2006), a agricultura familiar abrange 4.580 estabelecimentos agropecuários, o que representa 78,68% do total de estabelecimentos. Contudo, estas propriedades correspondem a somente 18,12% da área total ocupada com estabelecimentos agropecuários, demonstrando uma má distribuição da propriedade da terra. Embora haja essa configuração no cenário agrário, nos últimos anos podem-se destacar avanços no que diz respeito às iniciativas voltadas para a desconcentração de propriedades, devido à forte presença de movimentos sociais de luta pela terra (Gonzaga, 2015).

Em contrapartida, tem-se observado a rapidez com que processo de urbanização está acontecendo neste território. Apesar de apresentar características essencialmente rurais, sua população está deslocando sua residência para os municípios, ocasionando um grande vazio rural. A justificativa para tal situação pode estar no forte processo de concentração fundiária, ainda existente no território e nas atividades desenvolvidas, baseadas especialmente na pecuária extensiva e mais recentemente no avanço que a cultura da cana de açúcar vem tendo na região (Brancher, 2006).

Esse cenário também é evidenciado por Oliveira (2014), enunciando que a grande expansão da cana de açúcar nesta região pode gerar implicações diretas sobre a reforma agrária, na medida em que a tendência é intensificar a demanda por mais terra com a concentração fundiária, o que tende a gerar reflexos que já podem ser observados sobre a reforma agrária da região.

O território do Noroeste Paulista também foi analisado, sendo esse composto por 36 municípios, englobando as microrregiões geográficas de Fernandópolis e Jales, além de outros dois municípios que pertencem a microrregião de Votuporanga (Figura 2).

Figura 2 - Mapa dos municípios que compõem o Território do Noroeste Paulista.
Fonte:  Sistema de Informações Territoriais – SIT / SDT / MDA

De acordo com dados publicados pelo IBGE, com base no censo demográfico realizado no ano de 2010, a população total do Território é de 266.693 habitantes, sendo os municípios mais populosos Fernandópolis (64.325), Jales (47.007), Santa Fé do Sul (29.182) e Valentim Gentil (10.971). Todos os outros municípios têm população abaixo de dez mil habitantes.

Dados do censo agropecuário de 2006 mostram que a agricultura familiar detém 76,56% dos estabelecimentos agropecuários da MRG de Jales, ocupando 36,14% da área total dos estabelecimentos agropecuários, ao passo que na microrregião (MRG) de Fernandópolis os estabelecimentos agropecuários que se enquadram na tipologia da agricultura familiar perfazem 65,83% e ocupam 22,08%. Na MRG de Jales se destacam a citricultura, a viticultura, a heveicultura e a atividade pecuária, enquanto que na MRG de Fernandópolis se destacam a cana-de-açúcar, a citricultura, a heveicultura e a pecuária.

Entretanto, para delimitação do estudo, os municípios foram somente aqueles os quais foram proponentes no ano de 2012 do Programa Aquisição de Alimentos, sendo esses localizados no território de Andradina: Andradina, Castilho, Ilha Solteira, Mirandópolis, Muritinga do Sul e Pereira Barreto. Já para o território do Noroeste Paulista foram os municípios: Aspásia, Fernandópolis, Jales, Mira Estrela, Ouroeste, Paranapuã, Populina e Santa Fé do Sul, totalizando então 14 municípios (DMU's) dentre os dois territórios abordados, sendo suficientes então para que análise tenha resultado satisfatório.

A modalidade analisada foi a de compra com doação simultânea (Cédula do Produto Rural - CPR – Doação), na qual a cooperativa ou associação de agricultores familiares vende sua produção para o Governo, via Conab, e entrega o alimento diretamente em rede de equipamentos públicos de alimentação e nutrição (restaurantes populares, cozinhas comunitárias e bancos de alimentos) ou em rede sócio-assistencial (asilos, abrigos), governamentais ou não. (CONAB, 2015). Ressalta-se que a modalidade CPR – Doação é a mais executada nos Estados brasileiros, que possui como objetivo atender demandas locais de suplementação alimentar de pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional (BRASIL, 2012).

2.2. Estrutura e formulação da análise DEA

Para análise de eficiência, utilizou-se a metodologia DEA, que mensura as classes de eficiência variando de 0 a 1. Quanto mais próximo de 1, maior a eficiência. Um valor de eficiência igual à 1 indica que a DMU (Decision Making Units ou unidades tomadoras de decisão) representa um benchmarking, ou seja, tornando-se referência para as demais unidades.

Com base nos conceitos de fronteiras eficientes da DEA para cada DMU, pode-se formular um modelo baseado em uma reta (modelo CCR) ou uma curva (modelo BCC). No primeiro caso, permite uma avaliação objetiva da eficiência global, além de possibilitar a identificação das fontes e viabilizar estimativas de montantes das ineficiências identificadas (Kassai, 2002). No caso do BCC, este propõe uma restrição ao CCR e possibilita a determinação da eficiência de escala, identificando assim a presença de ganhos de escala crescentes, decrescentes e constantes (Kassai, 2002; Souza, Wilhelm, 2009), nos quais ambos foram utilizados para a referida análise.

A modelagem DEA pode ser classificada também com a orientação desejada. No caso do trabalho em questão, a orientação elegida foi a output. Essa modelagem foi escolhida por ser a mais adequada aos objetivos do estudo, mantendo constante o número de insumos aplicados, visando maximizar a quantidade de produtos obtidos. O referido modelo procura responder à questão: "Dado o nível de inputs utilizados, qual o maior nível de outputs que se pode alcançar (quantidade de alimentos entregues e número de consumidores beneficiados), mantendo-se o nível dos inputs constante?" A partir da utilização deste modelo, espera-se medir a eficiência relativa dos municípios (DMU's) e avaliar se os mesmos estão operando com eficiência de escala, retornos crescentes ou decrescentes.

Para analisar os recursos orçamentários do Programa de Aquisição de Alimentos nos territórios de Andradina e do Noroeste Paulista, foram utilizadas duas variáveis, correspondendo aos insumos, ou seja, os inputs (X = 2), sendo: Recursos concedidos pelo programa para os produtores por município (R$) e o número de fornecedores (produtor); bem como dois outputs, referente aos produtos (Y = 2) sendo: quantidade de alimentos entregue (Kg) e o número de consumidores (entidade consumidora) beneficiados.

Segundo Ali e Seiford (1993), para justificar a quantidade de unidades analisadas é necessário que o número de unidades de produção seja, pelo menos, duas vezes o número de insumos (X) e produtos (Y), ou seja, ≥ 2 (X + Y), encaixando-se perfeitamente na definição de DMU's  a serem analisadas pela técnica DEA.

A formulação matemática do modelo CCR-output, pode ser expressa conforme segue:

Em que: h0 é a medida radial de eficiência técnica; yi é o valor do output i; xj é o valor do input j; lk é a importância da DMU k como referência para DMU 0.

A formulação matemática do modelo BCC-output utilizado, é expressa da seguinte forma:

Em que: h0 é a medida radial de eficiência técnica; yi é o valor do output i; xj é o valor do input j; lk é a importância da DMU k como referência para DMU 0.

Para a análise DEA foi utilizado o software DEAP (Data Envelopment Analysis Program), versão 2.1 (Coelli, 1996), o qual foi desenvolvido no intuito de resolver os problemas de Programação Linear. O DEAP calcula os escores de eficiência e a natureza dos retornos que podem ser constantes, crescentes e decrescentes.

Empregou-se ainda o software SIAD (Sistema Integrado de Apoio à Decisão), versão 3.0 (Meza et al., 2005) para calcular as fronteiras de eficiência padrão e a eficiência composta normalizada (dividindo-se o valor da eficiência composta da DMU pelo maior valor dentre todas as eficiências compostas), a fim de se estabelecer um ranking de eficiência entre os municípios do território de Andradina e do Noroeste Paulista, bem como identificar os municípios de destaque (como critério de desempate) que servirão como benchmarking para os demais.

3. Resultados e Discussão

Inicialmente, são apresentadas a relação de inputs e outputs avaliados na análise DEA e a estatística descritiva dessas variáveis (Tabela 1). Os resultados mostram que houve uma participação de 1.156 agricultores familiares (fornecedores) nos dois Territórios para o PAA categoria CPR-Doação em 2012, sendo que estes receberam uma renda anual média por agricultor familiar de R$ 4.263,19.

Em relação à quantidade de alimentos entregue, observou-se um total de 3.763.868 kg de alimentos que foram entregues à 187 entidades no total, visto que o município que beneficiou um maior número de entidades foi Andradina (37 entidades beneficiadas), sendo também o que obteve o maior recurso concedido (R$ 1.133.636,80) e número de fornecedores (270 produtores); por outro lado, o município que entregou a maior quantidade de alimentos foi Mirandópolis, com 958.415 Kg. Em oposição, Ouroeste apresentou os menores valores para as todas as variáveis, apenas auferindo o segundo menor valor para o número de entidades beneficiadas.

Ao comparar os dois Territórios, pode-se notar um destaque para o Território de Andradina. Isso provavelmente ocorre devido a esta região possuir uma agricultura predominantemente familiar, originária de projetos de assentamentos e reassentamentos rurais que estão mais habituados a organizações grupais, enquanto o Território de Noroeste Paulista predomina a agricultura familiar tradicional com a principal forma de comercialização utilizada é via intermediário (Silva, 2012).

O desvio padrão para o input recurso concedido e output alimentos entregue justificou-se pela amplitude do número de fornecedores, com média de 82,57 fornecedores/município.

Tabela 1 - Relação de variáveis na análise DEA e estatística descritiva, correspondentes aos Territórios de Andradina
e do Noroeste Paulista participantes do PAA, 2012.

Fonte: Dados da pesquisa.

A análise dos resultados da eficiência padrão (Tabela 2) também merece destaque, mostrando que 9 municípios analisados são categorizados como eficientes. Contudo, este tipo de discriminação não fornece as bases para afirmar qual destes municípios é o mais eficiente. Desta forma, recorreu-se aos valores da eficiência composta normalizada como critério de desempate entre os municípios eficientes, no intuito de identificar o mais eficiente, que servisse de benchmarking para os demais municípios que apresentaram menor eficiência.

Tabela 2 - Valores e ranking de eficiência no uso dos recursos por parte dos agricultores familiares
no território de Andradina e do Noroeste Paulista participantes do PAA, 2012.

Fonte: dados da pesquisa.

A partir desta análise, pode-se inferir que Pereira Barreto é o mais eficiente no uso dos recursos da modalidade CPR – Doação do PAA. Os principais motivos que fizeram com que o município assumisse tal posição podem estar relacionados ao seu equilíbrio frente aos inputs e outputs analisados, pois quando comparado com Castilho, que é exatamente o município que demonstrou a menor eficiência no uso dos recursos da modalidade CPR – Doação do PAA, fica bem evidente que, embora ambos municípios tenham um número bem próximo de produtores participantes do PAA e recebam recursos muito semelhantes, Pereira Barreto se destaca em produzir uma quantidade pouco maior de produtos e consegue beneficiar mais que o triplo de entidades em relação à Castilho. Resumidamente, o município de Pereira Barreto consegue beneficiar uma maior quantidade de entidades (output) com o mesmo contingente de produtores e quantidade de recursos (inputs) proporcionais ao município de Castilho.

Outro ponto que pode justificar a eficiência do município de Pereira Barreto segundo Gonzaga (2015), está relacionado a maior facilidade que o programa trouxe em relação a comercialização dos produtos, já que a distância dos assentamentos deste município até a cidade inviabiliza outras formas de comercialização, o que faz com que estes produtores possuam uma comercialização exclusiva com o PAA.

Ainda de acordo com a pesquisa realizada por Gonzaga (2015), parte dos produtores entrevistados em seu trabalho, em especifico os produtores assentados, por possuírem um período maior de vivência com a terra, enfrentaram algumas limitações que os fizeram adquirir conhecimentos específicos de manejo e plantio. As experiências desses agricultores os permitiram desenvolver estratégias para superar as adversidades encontradas na atividade agrícola, fazendo com que a produção destinada ao PAA fosse aprimorada.

Por outro lado, os possíveis fatores que podem explicar a baixa eficiência do município de Castilho no uso dos recursos do DS-PAA são: a falta de assistência técnica e extensão rural, infraestrutura, de diversidade produtiva, e acesso à informação e estrutura de mercado deficiente, entre outros. De acordo com Lopes (2012), os assentados deste município enfrentam alguns problemas vinculados à orientação, estrutura produtiva e logística, que atrapalham o desenvolvimento do programa de aquisição de alimento (PAA).

Na Tabela 3 quando analisam-se os valores de eficiência e a natureza dos retornos, nota-se que os municípios que conseguiram retorno constante foram Mira Estrela, Ouroeste e Santa Fé do Sul, ou seja, essas DMU's possuem um equilíbrio entre outputs e inputs, trabalhando então nas suas capacidades ótimas, representando 21,43% da amostra.

Tabela 3 - Valores de eficiência de escala e natureza dos retornos dos municípios pertencentes
ao território de Andradina e Noroeste Paulista participantes do PAA, 2012.

Fonte: dados da pesquisa.

Isso significa que os agricultores pertencentes a esses municípios e participantes da modalidade CPR – Doação do PAA estão produzindo uma quantidade expressiva de alimentos, com um importante valor agregado e ao mesmo tempo beneficiando um número adequado de entidades. O ideal para essas DMU's é que se mantenha a quantidade paga pela política do PAA modalidade CPR - Doação, visando à ampliação dos recursos concedidos pelo programa para os produtores, de maneira a expandir ainda mais seus benefícios e resultados satisfatórios. Ademais, essas DMU's possuem os níveis ótimos de utilização das variáveis em questão, valores que as demais DMU's devem atingir, isto é, as unidades com retornos constantes servem como referência ou benchmarks para a projeção dos demais municípios ineficientes.

Os três municípios que atingiram 100% de eficiência de escala com retorno de natureza constante, destacados acima, pertencem ao território do Noroeste Paulista, restando cinco municípios do mesmo território que foram ineficientes, representando 62,5% do território em questão. Saron (2014) cita que no território do Noroeste Paulista existem agricultores que não possuem acesso ao PAA. As razões para esse não acesso ao programa é pela falta de obtenção da DAP (por terem renda significativa proveniente de atividades não agropecuárias), outros que não produzem produtos passíveis de aquisição pelo programa (agricultores que se dedicam exclusivamente à pecuária) e agricultores que não se interessam em escoar parte da produção por meio do PAA, pelo fato de ser pequeno o volume de mercadorias adquirido pelo programa.

Nota-se que 10 DMU's operam com retorno de natureza decrescente, em ambos os territórios. Isso revela que esses municípios comercializam uma quantidade pequena de alimentos, apesar de atender a uma grande quantidade de beneficiários. Algumas maneiras de modificar essa situação seria melhorar o nível tecnológico do sistema de produção agrícola dos produtores ou diminuir os recursos destinados a modalidade CPR – Doação do PAA nesses municípios para adquirir a mesma quantidade de alimentos.

Dentre esses municípios com retornos decrescentes, o município de Andradina foi qual obteve um menor valor de eficiência relativa (68%). Lopes e Almeida (2012) avaliaram o PAA nos municípios de Andradina e Castilho e notaram vários benefícios em consequência do programa, porém citaram alguns problemas que o PAA apresenta, como o baixo limite de comercialização estabelecido para cada agricultor, oscilando entre R$ 4.500,00 e R$ 8.000,00, dependendo da modalidade. Outros entraves citados foram provenientes a problemas com o transporte, estocagem e beneficiamento dos produtos, que por outrora são solucionados graças à organização dos produtores por meio de cooperativas.

A única DMU que opera com retorno de natureza crescente é Paranapuã, município pertencente ao território do Noroeste Paulista. Essa unidade pode ser considerada uma DMU "fracamente eficiente", ou seja, está próxima à fronteira de eficiência, porém operando abaixo da escala ótima. Basta estimular sua produção de alimentos que, de forma resultante, possa atender um número maior de beneficiados, dado o número de produtores e recursos fornecidos a modalidade CPR – Doação do PAA a esse município.

Saron e Hespanhol (2012) analisando a implementação do PAA no território do Noroeste Paulista, reforçam que os resultados ainda são modestos porque apenas um conjunto restrito de agricultores familiares tem sido apoiado pelo programa. Entretanto, apesar de modestos, os resultados possuem sua importância, pois o PAA tem contribuído para a manutenção da maioria das organizações de agricultores familiares. Isso revigora a organização social dos próprios agricultores, além de preparar estas organizações para participar de outras políticas públicas para o desenvolvimento rural, com enfoque territorial.

4. Considerações Finais

O PAA modalidade CPR – Doação trouxe inúmeras vantagens aos territórios de Andradina e do Noroeste Paulista, como um canal de comercialização dos produtos dos agricultores familiares, beneficiando grande número de entidades na região, além de estar fortificando os laços de associativismo e cooperativismos entre os produtores. Quando se análise a eficiência técnica, 9 municípios trabalharam de maneira eficiente, porém ainda requer uma maior organização por parte dos produtores e consequente melhoria de eficiência dos resultados para o programa, pois apenas 21,43% dos municípios dos dois territórios conseguiram uma eficiência de escala, ou seja, estão trabalhando com níveis ótimos entre inputs e outputs analisados.

Dentre os problemas constados temos a falta de assistência técnica, extensão rural, infraestrutura, por consequente a logística dos produtos, diversidade produtiva, acesso à informação e estrutura de mercados deficientes, entre outros, que prejudicam a política para se alcance uma maior eficiência na região, atendendo então um maior número de pessoas, melhorando aspectos de segurança alimentar.

Referências Bibliográficas

ADIB, R. A. (2005). Plano territorial de desenvolvimento rural sustentável: guia de planejamento. Brasília: SDT/MDA.

ALI, A. I., SEIFORD, L. M. (1993). The Mathematical Programming Approach to Efficiency Analysis. In: FRIED, H. O., LOVELL, C. A. K., SCHIMIDT, S. S. (Orgs.). The Measurement of Productive Efficiency: Techniques and Application. New York: Oxford University Press. cap. 3, p. 120-159.

BRANCHER, P. C. (2006). Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) Território Andradina: subsídio para discussão. Disponível em: <http://sit.mda.gov.br/biblioteca_virtual/ptdrs/ptdrs_territorio012.pdf>. Acesso em: 03 out. 2015.

BRASIL. (2012). Decreto nº 7.775, de 4 de julho de 2012. Regulamenta o art. 19 da Lei nº 10.696, de 2 de julho de 2003, que institui o Programa de Aquisição de Alimentos, e o Capítulo III da Lei nº 12.512, de 14 de outubro de 2011, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 4 de julho de 2012. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/decreto/d7775.htm>. Acesso em: 01 Out 2014.

BRASIL.(2008). Territórios da Cidadania: proposta do Ministério do Desenvolvimento Agrário para redução da desigualdade social no meio rural brasileiro. Brasília, MDA, 2008. In: CANIELLO, M. Identidade e Qualidade de Vida nos Territórios da Cidadania na "Década Inclusiva" Brasileira. Congreso Sociedades Rurales Latinoamericanas – Diversidades, Contrastes y Alternativas, México, 2014.

CHARNES, A.; COOPER, W.W. & RHODES, E. (1978). Measuring the efficiency of decision making units. European Journal of Operational Research, v.2, p. 429-444.

COELLI, T. J. (1996). A guide to DEAP version 2.1: a data envelopment analysis program. Armidale, Austrália: University of New England. 49p. (CEPA Working Papers, 08/96).

COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO - Conab. (2015). Disponível em<http://www.conab.gov.br/OlalaCMS/uploads/arquivos/63dc985117c4d154786f6900d96af65c..pdf> Acesso em: 04 Out 2015.

CAVALCANTI, M.M.A. (2006)"Avaliação de políticas públicas e programas governamentais – Uma abordagem conceitual." Interfaces de Saberes. v.6. n.1

CRUZ, K. C. M. S. et al. (2014). O acesso da agricultura familiar brasileira às políticas públicas: a evolução do Programa de Aquisição de Alimentos. CONAB. Disponível em: <http://www.conab.gov.br/OlalaCMS/uploads/arquivos/14_09_15_16_03_05_artigo_evolucao_do_paa_2.pdf>. Acesso em 10 Set 2015.

FARIA, F.P; JANNUZZI, P.M.; SILVA, S.J.S. (2008). Eficiência dos gastos municipais em saúde e educação: uma investigação através da análise envoltória no estado do Rio de Janeiro. Revista de Administração Pública v. 42, p.155-177.

GONZAGA, D. A. (2015). Resultados e significados do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) para os agricultores familiares de Pereira Barreto (SP). 156 f. Dissertação (Mestrado em Agronomia) – Faculdade de Engenharia de Ilha Solteira, Universidade Estadual Paulista, Ilha Solteira.

GRISA, C. (2009). As redes e as instituições do Programa de Aquisição de Alimentos: uma análise a partir do enraizamento estrutural e político. Anais...47º Congresso da SOBER. Porto Alegre.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE. (2010). Censo Demográfico 2010: Resultados Preliminares do Universo. Disponível em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/listabl.asp?z=cd&o=6&i=P&c=3145> Acesso em: 09 dez. de 2014.

______. (2006). Censo Agropecuário. Rio de Janeiro: IBGE. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/>. Acesso em: 02 out. 2015.

KASSAI, S. (2002). Utilização da Análise Envoltória de Dados (DEA) na análise de demonstrações contábeis. 350 f. Tese (Doutorado em Contabilidade e Controladoria). Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade, Universidade de São Paulo, São Paulo.

LOPES, D. E; ALMEIDA, R. A. A. (2012). Avaliação do programa de aquisição de alimentos (PAA) e do programa nacional de alimentação escolar (PNAE) nos municípios de Castilho e Andradina-SP. Revista Pegada, vol. 13, n.1, p. 132-148.

LOPES, D. E. (2012). A questão agrária e as formas de resistência camponesa nos municípios de Andradina/SP e Castilho/SP. 109 f. Dissertação (Mestrado em Geografia) – Universidade Federal do Mato Grosso do Sul, Três Lagoas.

MACEDO, M.A.S; BARBOSA, A.C.T.A.M.(2009). Eficiência no sistema bancário brasileiro: uma análise do desempenho de bancos de varejo, atacado, middle-market e financiamento utilizando DEA. Revista de Informação Contábil, v. 3, p. 1-24.

MARQUES, R. (2003). Introdução: os trilhos da nova sociologia econômica. In: MARQUES, R.; PEIXOTO, J. (Orgs.) A nova sociologia económica: uma antologia. Oeiras, Portugal: Celta Editora. p.01-67.

MATTEI, L. (2014). O Papel e a Importância da Agricultura Familiar no Desenvolvimento Rural Brasileiro Contemporâneo. Revista Econômica do Nordeste, v. 45, p. 71-79.

MEZA, L.A.; BIONDI NETO, L.; MELLO, J.C.C.B.S.; GOMES, E.G. ISYDIS. (2005). Integrated system for decision support (SIAD - Sistema Integrado de Apoio à Decisão): a software package for data envelopment analysis model. Pesquisa Operacional, Niterói, v. 25, n. 3, p. 493-503.

OLIVEIRA, A. D. P. (2014). Produção e renda nos assentamentos rurais da região de Andradina-SP. InterAtividade, Andradina, SP, v.2, n. 2, 2º sem.

PERACI, A. S.; BITTENCOURT, G. (2010). A. Agricultura familiar e os programas de garantia de preços no Brasil: o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). In: SILVA, J. G. da; DEL GROSSI, M. E.; FRANÇA, C. G. de. Fome Zero: e experiência brasileira. Brasília, DF: Ministério do Desenvolvimento Agrário. p. 191-222.

RODRIGUES, M. H. S.; SOUZA, M. P.; RODRÍGUEZ, T. D. M.; AGUIAR, I. S.; RODRIGUES, E. F. S. (2011). Análise de eficiência dos produtores de leite do município de Rolim de Moura, no estado de Rondônia. Gestão & Regionalidade, v. 27, p. 61-76.

SARON, F. A.; HESPANHOL, A.N. (2012). A implementação do PAA no território rural do Noroeste Paulista. In: XXI Encontro nacional de geografia agrária, Uberlândia. Anais...UFU, p. 1-20.

SARON, F. A. (2014). Os efeitos dos programas de desenvolvimento rural para o apoio à agricultura familiar no Noroeste Paulista: limites, desafios e perspectivas. xviii, 292 f. Dissertação (mestrado) - Universidade Estadual Paulista, Faculdade de Ciências e Tecnologia. Disponível em: <http://hdl.handle.net/11449/115760> Acesso em: 28 Set. 2015.

SCHNEIDER, S.; MATTEI, L.; CAZELLA, A. A. (2004). Histórico, Caracterização e Dinâmica Recente do Pronaf – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar. In SCHNEIDER, Sergio; SILVA, Marcelo Kunrath; MARQUES, Paulo Eduardo Moruzzi (Org.). Políticas Públicas e Participação Social no Brasil Rural. Porto Alegre, p. 21-50. Disponível em: <http://www.ufrgs.br/pgdr/arquivos/394.pdf>. Acesso em: 08. Set. 2015.

SECCHI, L. (2013). Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análise e casos práticos. 2. ed.  São Paulo: Cengage Learning. 168 p.

SILVA, F. C. (2012). Agricultura familiar em duas microrregiões do noroeste do estado de São Paulo: uma análise comparativa entre as explorações agropecuárias e as políticas públicas dirigidas ao segmento. 137 f. Dissertação (Mestrado em Agronomia) – Faculdade de Engenharia de Ilha Solteira, Universidade Estadual Paulista, Ilha Solteira.

SOUZA, C. (2006). Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n. 16, p. 20-45.

SOUZA, P. C. T.; WILHELM, V. E. (2009). Uma introdução aos modelos DEA de eficiência técnica. TUIUTI: Ciência e Cultura, Curitiba, n. 42, p. 121-139.

VALNIER, A. (2011). Programa de Aquisição de Alimentos (PAA): uma análise comparativa nos estados de Rondônia e Acre. 127 f. Dissertação (Mestrado em Gestão e Desenvolvimento Regional) – Departamento de Economia, Contabilidade e Administração, Universidade de Taubaté, Taubaté.

1. Engenheira Agrônoma, Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Agronomia – FEIS/UNESP. E-mail: jaquecarvalho.agro@gmail.com

2. Engenheira Agrônoma, Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Agronomia – FEIS/UNESP. E-mail:lelamodenese@gmail.com

3. Bióloga, Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Agronomia – FEIS/UNESP. E-mail: vanessazsbio@gmail.com

4. Docente do Departamento de Fitotecnia, Tecnologia de Alimentos e Sócioeconomia (DFTASE), FEIS/UNESP. Área: Economia e Gestão do Agronegócio. E-mail: sabbag@agr.feis.unesp.br