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Espacios. Vol. 37 (Nº 09) Año 2016. Pág. 24

Um estudo sobre o aproveitamento das demandas voluntárias na administração pública no período 2008 a 2013

A study on the use of voluntary demands on public administration in the period 2008 to 2013

André Luiz Marques SERRANO 1; Marcelo Driemeyer WILBERT 2; Luiz Medeiros de ARAUJO NETO 3; José Willer do PRADO 4

Recibido: 30/11/15 • Aprobado: 28/01/2016

Contenido

1. Introdução

2. Fundamentação teórica

3. Metodologia

4. Resultados

5. Considerações finais

Referências

1. Introdução

As transferências voluntárias representam um dos principais mecanismos associados ao federalismo fiscal. No caso do Brasil, estes recursos desempenham papel relevante no seu sistema fiscal, uma vez que representam parte significativa dos recursos disponíveis pelos estados e, em especial, pelos municípios.

A literatura clássica de finanças públicas considera uma série de razões normativas para a existência do mecanismo de transferências governamentais. Conforme Musgrave (1959), Oates (1972) e Harvey e Gayer (2010), entre outros, as transferências podem ser importantes para financiar gastos públicos que gerem externalidades positivas. Esses gastos, se financiados unicamente por governos locais, poderiam ser providos em nível sub-ótimo. Outra justificativa está associada a eventual ineficiência na cobrança de impostos locais.

Desta forma, a literatura econômica se mostra intrigada com a execução das políticas públicas no Brasil, no qual, o governo brasileiro repassa parte do seu orçamento para Empresas Estatais, Organizações Não Governamentais, Governos Estaduais, Governos Municipais e Distrito Federal através das transferências voluntárias. Estas ações são externalizadas por meio de políticas públicas, conhecidas como dados abertos. Apesar dos esforços do governo brasileiro, a política de dados abertos ainda não alcançou o objetivo almejado, que é definido como a democratização das informações governamentais. Desta maneira, é considerada incipiente, ou seja, a utilização de um instrumento de transparência que possa ser um elo entre as diversas políticas publicas, e que as mesmas, possam gerar alterações culturais sobre a participação da sociedade no acompanhamento da execução das ações financiadas com recursos orçamentários. Esse ganho de transparência deve, segundo Ferreira e Bugarin (2007), melhorar a eficiência da aplicação do orçamento público.

Referente aos mecanismos de acompanhamento da execução orçamentária, constata-se que a sociedade apresenta dificuldades em acessar informações referentes ao acompanhamento da execução das finanças públicas. O Portal dos Convênios do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, disponibiliza bancos de dados e extratores, não sendo encontrado na literatura estudos que façam aproveitamento destas informações, e possam viabilizar a relação entre diversas políticas publicas e transferências voluntarias (Milani, 2008).

Vale salientar, que os governos estaduais, municipais e distrito federal, de forma geral, não utilizam as informações disponíveis no portal de convênios como ferramenta de controle da captação e execução dos recursos oriundos das transferências voluntárias e de suas unidades administrativas (Cabeceira, 2009).

Nessa perspectiva, as poucas abordagens sobre transferências voluntárias vão da analise de dados abertos, avaliação de políticas públicas, a implementação da política publica de dados abertos e controle social. Estudos em finanças publicas mostram que existem citações, mas não expressam de forma objetiva as referências, cálculos, análises numéricas que possam prestar parâmetros para análise de comportamento governamental, e que possam identificar o grau de efetividade das propostas de captação de transferências voluntárias, das extrações de empenhos, e da execução dos empenhos disponibilizados.

Sendo assim, ao longo dos anos, a sociedade brasileira vem demandando dos governantes, maior eficiência na utilização dos recursos públicos. Por conseguinte, considerando a disponibilização dos dados contábeis pelo Governo Federal, faz-se necessário para a sociedade e para o Estado a existência de índices que representem suas eficiências, considerando a necessidade administrativa dos entes federados e a necessidade da sociedade organizada em acompanhar tal execução.

Em função da necessidade crescente da sociedade organizada em acompanhar a execução orçamentária, e em paralelo a melhoria e barateamento das tecnologias de gestão, fica notório a elevação da transparência no setor público (Ferreira, Bugarin, 2007). Os dados abertos que são disponibilizados são os grandes motivadores para a realização do trabalho proposto, uma vez que podem iniciar discussões sobre a utilização de ferramentas baseadas tanto em dados acessíveis quanto na função da política de transparência proposta pelo Estado. Ademais, estes dados podem ajudar na criação de uma aplicação prática que sirva para aferição de eficiência administrativa, sendo importantes, portanto, tanto para a sociedade quanto para gestores públicos, pois podem ocasionar um aumento na eficácia dos diversos programas disponibilizados via transferências voluntárias.

Apesar da existência dos ciclos orçamentários terem sido razoavelmente testados para os entes subnacionais (Estados e municípios brasileiros), a literatura do campo tem por costume desconsiderar as ligações e associações intergovernamentais que são as bases das federações fiscais, e concentrar-se em escolhas de política fiscal baseadas em um governo unitário. Neste contexto, questiona-se qual a relação entre as propostas apresentadas e as propostas efetivadas, no âmbito das transferências voluntárias? Para responder a questão proposta o objetivo do presente artigo é identificar as operações de filtragens que possam ser utilizados na comparação da efetividade da captação de recursos dos entes federados, verificando assim, os percentuais entre: as propostas apresentadas e às propostas contratadas, as propostas aprovadas e às propostas empenhadas; as propostas empenhadas e os empenhos executado para o Brasil e para o Distrito Federal.

O presente estudo está organizado da seguinte forma: Na seção 2 realizou-se uma análise da fundamentação teórica centrada sobre as finanças públicas brasileiras enfatizando as transferências voluntárias, seguido de observações sobre a política de dados abertos, discorrendo ainda sobre transparência e accountability e finalizando com os temas controle gerencial governamental e controle social. Na seção 3 são apresentados os métodos e procedimentos utilizados na condução da pesquisa. Na seção 4 são discutidos os principais resultados encontrados e, por fim, na seção 5 apresentam-se as considerações finais.

2. Fundamentação teórica

2.1 Finanças Públicas Brasileiras e as Transferências Voluntárias

A administração pública exerce por meio da política fiscal as funções alocativa, distributiva e estabilizadora, por meio das quais define o fornecimento de bens públicos, os ajustes na distribuição de renda de acordo com o que a sociedade considera justo, além de atuar para obtenção de um elevado nível de emprego, estabilidade de preços e crescimento econômico (Giambiagi, Além, 2011). Este papel do governo na economia tem apoio na constatação de falhas de mercado (Stiglitz, 2000) e na teoria macroeconômica keynesiana (keynes, 1936).

A Constituição Federal (1988) em seus artigos 18 à 36, estabelece a organização político-administrativa do país, de uma federação composta por governo federal, estados, distrito federal, territórios e municípios, com a repartição de competências. Além disso, fundamentos teóricos justificam a descentralização do governo, como por exemplo fatores econômicos, culturais, políticos, institucionais e geográficos (Giambiagi, Além, 2011).

As Finanças Públicas é o ramo da economia do setor público que se preocupa com o pagamento das atividades coletivas e do governo, ela se debruça sobre a captação dos recursos, a gestão e o gasto para que sejam atendidas as necessidades do próprio estado e da coletividade. O orçamento público é a forma que a administração pública possui para planejar, executar e acompanhar a realização das suas funções de Estado.

De acordo com a Constituição Federal (1988) e com a Lei Complementar Nº 101, de 4 de maio de 2000, a Lei da Responsabilidade Fiscal (LRF), o processo orçamentário é composto pelas etapas: 1) Plano Plurianual (PPA) – instrumento de planejamento em que se demostra o direcionamento da política econômica e social do governo no médio prazo (quatro anos); 2) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – estabelece as prioridades da administração pública para o curto prazo (um ano), em consonância com o PPA; e 3) Lei Orçamentária Anual (LOA) – detalhamento da ação de governo, com previsão de receitas e definição de despesas para um exercício orçamentário, de maneira alinhada com a LDO.

Conforme a legislação, portaria interministerial nº 507, de 24 de novembro de 2011, as transferências de recursos da União podem ser classificadas em três modalidades: constitucionais, legais e voluntárias. No Quadro 1, listam-se as principais transferências constitucionais e legais.

Quadro 1 – Transferências Constitucionais e Legais

Fonte: Elaboração própria com base em Secretaria do Tesouro Nacional (2013).

Cabe frisar que uma parte significativa do orçamento público encontra-se comprometida, vinculada, com despesas e transferências constitucionais e legais. Parte dos recursos não vinculados, os recursos discricionários são destinados às transferências voluntárias. Conforme a LRF, as transferências voluntárias correspondem à "[...] entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde" (BRASIL, 2000).

Chaves (2012) destaca que no passado os ministérios utilizavam tramites próprios para realizarem as transferências, exigindo das entidades um conhecimento significativamente maior da burocracia e tornando altos os custos administrativos. A partir do Decreto No 6.170, de 25 de julho de 2007, todas as transferências voluntárias necessitam ser operacionalizadas pelo Portal dos Convênios do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão – (SICONV). O SICONV nasceu de iniciativa do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para gerir as transferências voluntárias da União, visando desburocratizar, padronizar e simplificar os procedimentos ligados ao repasse desses recursos e à sua prestação de contas.

A implantação do SICONV ocorreu no por meio de um Projeto de Modernização e Gestão Pública Brasileira e de um Projeto de Cooperação Técnica Internacional, com uma parceria entre a Agência Espanhola de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento – AECID e o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão. (Chaves, 2012; Cunha, 2012; Moreira et al. 2010).

O SICONV, conforme Sousa et al. (2012), é o sistema informatizado do Governo Federal no qual serão registrados todos os atos relativos ao processo de operacionalização das transferências de recursos por meio de convênios, contratos de repasse e termos de cooperação, desde a sua proposição e análise, passando pela celebração, liberação de recursos e acompanhamento da execução, até a prestação de contas e que as informações registradas no sistema serão abertas à consulta pública na internet, no Portal de Convênios do Governo Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

2.2 Política de Dados Abertos

O expressivo uso da internet por parte significativa da população brasileira, fez com que o nível de informações internalizadas por todos os agentes econômicos aumentasse e trouxesse também uma necessidade de acompanhar a utilização dos recursos públicos. Com o próprio surgimento e aperfeiçoamento da internet e o seu crescimento enquanto diferencial competitivo, a internet encontra amplo campo de aplicação nas políticas governamentais, pois pode contribuir para a promoção da democratização, permitindo maior transparência (Moreira et al. 2010).

Araújo e Souza (2011) afirma que a disponibilização de Dados Governamentais Abertos permite que os usuários possam facilmente encontrar, acessar, entender e utilizar os dados públicos segundo foco e interesses próprios, trazendo diversos benefícios como a reutilização, inclusão, transparência, responsabilidade, melhoria nas buscas, integração, participação, colaboração, crescimento econômico, inovação e eficiência.

Complementando o GI para e-Gov (2009), observa que criar um Governo Eletrônico exige transparência, abertura, conhecimento e colaboração. Para Diniz (2009) a disponibilização de Dados Governamentais Abertos possibilita que os usuários tenha facilidade para acessar, encontrar e utilizar os dados públicos, proporcionando vários benefícios, tais como a reutilização, crescimento econômico, inclusão, colaboração, transparência, responsabilidade, integração, melhoria nas buscas, inovação, participação e eficiência. Neste contexto, o Open Government Working Group (OPENGOVDATA.ORG, 2007), elaborou os 8 Princípios dos dados governamentais abertos. Eles devem ser: 1º) completos; 2º) primários; 3º) atuais; 4º) acessíveis; 5º) processáveis por máquinas; 6º) não-discriminatórios; 7º) não-proprietários; 8º) licenças livres.

Adiante é possível salientar que dentre as ferramentas de governo eletrônico, o SICONV representa uma Tecnologia da Informação e da Comunicação (TIC) que Suzart (2011) define como um grupo de ferramentas lógicas e físicas, utilizadas para armazenar e processar informações assim como para transmiti-las à distância. Portanto um dos grandes desafios da administração pública atualmente é exatamente a proposição das iniciativas inovadoras em gestão no intuito de aprimorar o papel estratégico do Estado, garantindo não apenas a melhoria do ambiente de negócios e o desenvolvimento econômico – por meio de ferramentas tradicionais – mais também introduzir mecanismos inovadores e modernos, que possibilitem maior participação da sociedade, transparência e celeridade no funcionamento da máquina pública (Moraes, 2010).

Moreira et al. (2010) reconhece que o SICONV além de proporcionar a gestão efetiva dos convênios mantidos com o poder público federal, representa uma política pública de governo eletrônico, pautada na relação efetiva entre os atores sociais, que também tem o objetivo de atender aos pressupostos básicos de atendimento, participação e transparência pública. Representando também um marco no processo de transformação da administração burocrática em gerencial.

Conforme Souza (2012) dentre as ferramentas de governo eletrônico, o SICONV possui a singularidade da formatação como projeto. Além de uma interessante combinação entre diferentes áreas de estudo, seu pleno funcionamento pode possibilitar o acompanhamento de programas governamentais executados por meio de convênios, contratos de repasse e termos de parceria. Sendo um instrumento de submissão, gerenciamento, execução, prestação de contas e avaliação de projetos, bem como de acompanhamento em tempo real das metas e etapas planejadas, que visa desburocratizar, padronizar e simplificar os procedimentos ligados ao repasse desses recursos e sua prestação de contas.

Conforme Araújo e Souza (2011), as publicações de dados governamentais abertos e dados ligados vêm crescendo nos últimos anos. De acordo com Bizer et al. (2009), no contexto da Web Semântica, a expressão dados ligados (linked data) é utilizada com intuito de apresentar o conjunto de práticas que publicam, compartilham e conectam dados estruturados na Web de forma que o seu valor e utilidade seja aumentado. Ainda assim, muito deve ser feito para evoluir a internet de documentos para uma internet de dados e garantir que esses dados sejam abertos e acessíveis para todos, principalmente no que diz respeito a dados governamentais brasileiros. Também, conforme Araújo e Souza (2011), da mesma forma como o Governo Eletrônico revolucionou a relação entre os cidadãos e o governo, Dados Governamentais Abertos têm o potencial de aprimorar e estreitar ainda mais essa relação.

A criação do Portal dos Convênios foi um marco na democratização das informações, ligadas às finanças públicas. O gasto público dentro de uma perspectiva gerencialista, não deve acontecer de forma obscura e a sociedade está cada vez mais exigente na ânsia por informações. Apesar disso o processo é lento, pois se trata de uma questão cultural, fato esse que torna esse instrumento ainda pouco utilizado pelos Governos e a Sociedade Civil.

Nesse sentido, Silva (2009) afirma que a criação do Portal dos Convênios sinaliza a principal mudança implantada pelo Decreto 6.170 (BRASIL, 2007), onde o principal fator de inovação é a utilização intensa da rede mundial de computadores (internet), que permitirá o relacionamento mais dinâmico entre as instituições interessadas, bem como facilitará o conhecimento de toda sociedade sobre de como os recursos públicos federais estão sendo aplicados se tratando de uma mudança de paradigma.

Sobre o tema, Araújo e Souza (2011) diz que o Brasil oferece diversos dados governamentais publicamente, mas é preciso aumentar as iniciativas de dados abertos. Baseando-se nos exemplos bem sucedidos de outros países, devem ser elaborados catálogos ou portais para servir como um ponto único de acesso a dados públicos. São necessárias também mais iniciativas no sentido de extrair os dados já disponíveis e torná-los abertos e reutilizáveis, além da realização de novas aplicações com base nesses dados. Assim, a transparência do governo brasileiro seria aumentada, trazendo impactos sócio-econômicos positivos e melhorando os índices do país em pesquisas que dizem respeito à qualidade do Governo Eletrônico.

Moraes (2010), afirma que a implantação do Portal Convênios e da Rede Nacional dos Tribunais de Contas do Brasil, o apoio à implantação dos registros de convênios vinculados a empréstimos externos no SICONV e os encontros técnicos para definição e aprovação da política de comunicação das ações voltadas para o Portal dos Tribunais de Contas são passos importantes no sentido de aprimorar esse processo de democratização do acesso à informação da gestão pública.

2.3 Transparência, Accountability e Controle Social

A boa governança ou accountability é um processo irreversível nas sociedades modernas, devido à quantidade de informações que os atores sociais detêm. Sobre o tema, Araújo e Souza (2011) fala que um governo transparente é mais do que a interação e a participação aberta, que os dados do governo precisam ser partilhados, descobertos, acessíveis por aqueles que os desejam para bem aproveitar as vantagens da internet e o acervo de informações das organizações.

Ainda conforme Araújo e Souza (2011), os dados governamentais publicados na internet, por si só, já possuem um grande valor para a população, pois contribuem para uma maior transparência de informações. Mas a disponibilização dessas informações em formatos abertos e acessíveis permite que sejam reutilizadas e combinadas com informações de outras fontes para produzir novos significados sobre o desempenho do governo.

Desta forma, constata-se que a internet provocou uma revolução na publicação e no consumo de documentos, apesar de existir varias formas de se publicarem Dados Governamentais Abertos Berners-Lee (2009) considera que uma forma e inovadora revolucionar para se alcançar os resultados esperados é a utilização de dados ligados.  Bizer et al. (2009) esclarecem que no contexto da Web Semântica, os  dados ligados (linked data) são definidos como um conjunto de técnicas para publicar, compartilhar e conectar dados estruturados na Web de maneira que o valor e utilidade desses dados seja aumentado.

Araújo e Souza (2011) argumentam que se os desafios ainda existentes forem adequadamente tratados, essas práticas permitirão uma revolução na forma como a internet é utilizada atualmente para a comunicação entre governos e cidadãos, ampliando a transparência dos atos públicos a níveis até recentemente inimagináveis.

Carlos et al. (2008) afirma que existem elementos essenciais que precisam ser considerados na construção de indicadores de transparência governamental, além do requisito de ampla publicidade, devem existir normas éticas e o interesse público deve ser respeitado, evidenciando a necessidade de desenvolver instrumentos e demonstrativos conectados aos conceitos de accountability.

A qualidade do gasto público é um tema que esta no centro das discussões na sociedade brasileira, a prova disso são as recentes manifestações populares ocorridas em todo Brasil que tiveram repercussão internacional. O Governo Federal no intuito de responder as indagações do povo brasileiro, por meio do Fórum Governamental de Participação Social, ligado a Presidência da República, estuda a criação do decreto para uma Política Nacional de Participação Social.

O decreto que cria a Política Nacional de Participação Social (PNPS) tem o objetivo de fortalecer os mecanismos e as instâncias de participação social e diálogo entre governo federal e a sociedade civil, também visa garantir o direito à informação, à transparência e ao controle social principalmente nas ações públicas.

Sobre o tema, Moreira et al. (2010) diz que o Governo Federal tem adotado medidas que tentam maximizar o controle e o consequente alcance dos objetivos sociais que lhes são inerentes, como a inclusão digital, facilitando a fiscalização da sociedade sobre os recursos que arrecadam, sua gestão e aplicação.

A ineficiência do setor público levou a sociedade brasileira a tomar esse posicionamento. A burocracia estatal é um complicador da execução dos processos da administração pública. Em se tratando de transferências voluntárias, Pinheiro (2012), reconhece que os procedimentos burocráticos dos órgãos convenentes interferem na execução dos convênios.

Segundo Moreira et al. (2010), para fortalecer a democracia é necessário além de novas estruturas de comunicação e informação, a necessidade de motivação, ou seja, interesse e disponibilidade dos cidadãos para engajarem-se em discussões e controle sobre assuntos relacionados as políticas públicas.

Moreira et al. (2010), afirma que a evolução da infraestrutura tecnológica de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC), trouxe com ela um crescimento inédito das facilidades de acesso à informação e possibilidade de transparência quase ilimitada às ações empreendidas pelos governos, viabilizando um expressivo aumento do controle exercido pela sociedade.

Para a evolução da democratização das informações serão necessárias diversas ações por parte do governo, que deve se apropriar da infraestrutura de TIC disponível e preparar a sociedade para que esta possa fazer a fiscalização necessária para que este processo ocorra sem atropelos.

De acordo com Cabeceira (2009), para que sejam implementadas as solicitações legais que garantam a transparência e o controle, especialmente o controle social, é necessário que um amplo leque de condições seja atendido. Entre essas está o treinamento de agentes públicos para a transparência e a existência de uma demanda organizada por grupos interessados da sociedade dotados de conhecimento sobre diferentes áreas de governo. Por fim, no que tange ao SICONV, o autor sugere que após a sua consolidação seja promovida uma avaliação da qualidade da transparência gerada pelo mesmo.

3. Metodologia

Para operacionalização da pesquisa e atendimento do objetivo proposto, foi utilizando os bancos de dados disponíveis no Portal dos Convênios do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio da página de Informações Gerenciais, nos quais foram baixadas as bases de dados os extratores necessários para visualização dos dados e consequentemente para sua utilização no estudo. O período selecionado para análise foi de 2008 a 2013, contudo cabe ressaltar que os dados referentes ao ano de 2013 são parciais.

Foram utilizadas três bases de dados; da primeira foram extraídas as informações sobre propostas e contratos firmados, somatório dos valores globais das propostas e quantificação das propostas contratadas e não contratadas por ano. Na segunda base foi extraído o somatório dos valores globais das propostas empenhadas e quantificadas, por ano. Na terceira base, foram extraídas as informações dos empenhos executados e realizado o somatório anual dos valores globais e quantificados anualmente.

Depois dos bancos de dados e os extratores baixados e descompactados, foram feitas extrações com os filtros disponíveis, os resultados foram exportados para uma planilha eletrônica de Excel. Com os resultados em Excel foram realizados somatórios, e cálculos de percentuais que foram utilizados nas comparações.

De posse dessas informações, foram comparados os valores globais das propostas dos governos estaduais brasileiros e do Distrito Federal, com os valores globais das propostas efetivamente contratadas, empenhadas e executadas (liquidadas). Essas comparações foram feitas nos seguintes termos expostos no Quadro 2.

Quadro 2 – Comparação em nível global

Fonte: Elaborado pelos Autores.

Também foram comparadas as quantidades anuais das propostas dos estados e do Distrito Federal com a quantidade de propostas efetivamente contratadas, empenhadas e executadas. Essas comparações foram feitas conforme detalhado no Quadro 3.

Quadro 3 – Comparação em nível de quantidade

Fonte: Elaborado pelos Autores.

Essas comparações foram feitas em termos percentuais, com o objetivo de criar indicadores que possam mostrar o nível de efetividade do aproveitamento da política pública de transferências voluntárias nas diversas fases da execução dos convênios: apresentação de propostas, propostas contratadas, propostas empenhadas e empenhos executados.

4. Resultados

Com o resultado do cruzamento dos dados, de acordo com a metodologia, foram encontrados os resultados expressos nas Tabelas 1, 2, 3 e 4. A análise da efetividade de contratação, empenho e execução dos valores globais dos Estados e Distrito Federal, pode ser visualizada na Tabela 1.

Tabela 1 – Efetividade de contratação, empenho e execução (Valores globais – Estados e Distrito Federal)

Fonte: Elaborado pelos autores.

Para a efetividade na contratação para todos estados brasileiros e Distrito Federal na Tabela 1, é analisada tomando por base o somatório dos valores globais das propostas, em nenhum período analisado obteve-se um índice de contratação superior a um terço do que foi proposto. Em 2012 alcançou-se a maior efetividade de contratação em relação ao valor total proposto, de 32,7%. O pior resultado ocorreu em 2011, quando apenas 6,4% das propostas foram contratadas. Ao longo do período estudado, de 2008 a 2009, não há um padrão para a efetividade de contratação, sendo que este indicador apresenta grande oscilação.

Quanto à efetividade na expedição de empenhos dos projetos contratados para todos estados brasileiros, tomando por base o somatório dos valores globais das propostas e dos empenhos, observou-se que todos os índices apresentaram valores superiores a 50%, sendo o maior encontrado relativo ao ano de 2013, correspondente a 79,7%. Isso demonstra um bom nível de efetividade na expedição de empenhos em relação às propostas contratadas.

No período estudado, existiram propostas contratadas que apresentaram empenhos em mais de um ano, dentro do prazo de vigência do contrato, representando apenas 2,2% do total dos contratos, indicando pouca interferência nos resultados. Sobre a efetividade na execução dos empenhos expedidos, tomando por base o somatório dos valores globais dos empenhos e das execuções registradas, observou-se que os índices estão decrescendo de 2009 a 2013, indicando uma redução da efetividade.

Dando prosseguimento, a análise da efetividade de contratação, empenho e execução em nível de quantidades para os Estados e o Distrito Federal, é apresentada na Tabela 2. Na análise das quantidades de propostas apresentadas e de propostas aceitas, a efetividade na contratação dos Estados e do Distrito Federal também apresentou uma tendência de crescimento até 2012, quando o indicador alcançou 38,4% de aceitação das propostas. Apesar dessa melhora ao longo do período analisado, os índices são consideravelmente baixos, não atingindo sequer 40%. No ano de 2013, o índice apresenta-se baixo devido a não compilação de todos os dados referentes a este exercício.

Tabela 2 – Efetividade de contratação, empenho e execução (Quantidades – Estados e Distrito Federal)

Fonte: Elaborado pelos autores.

Quanto à efetividade na expedição de empenhos dos projetos contratados para todos estados brasileiros e do Distrito Federal na Tabela 2, foi realizado com base nas quantidades das propostas e dos empenhos, entretanto, o método não se apresentou adequado, em virtude de serem expedidos vários empenhos para o mesmo contrato. Isto fica evidente já que o indicador de efetividade no empenho calculado sugere que ocorreram mais empenhos do que contratações, de modo que o indicador ultrapassou o teto 100%. De forma que não é possível extrair informações conforme o objeto desse estudo. Nas considerações finais é apresentada sugestão de metodologia que possa ser adotada para formação de indicador.

Sobre a efetividade na execução dos empenhos expedidos para todos estados brasileiros e Distrito Federal, tomando por base as quantidades dos empenhos e das execuções registradas, observou-se um decréscimo dos índices, que indica uma queda no nível de eficiência na execução dos empenhos expedidos. Vale lembra que para o ano de 2013, os dados são parciais.

A efetividade na contratação para o Distrito Federal (Tabela 3), analisada tomando por base o somatório dos valores globais das propostas apresentadas, observou-se que no período de 2008 a 2010, os índices se mostraram relativamente inferiores aos índices observados em 2011 e 2012. O segundo período, apesar de apresentar melhor desempenho em relação ao primeiro, ainda indica um baixo aproveitamento das propostas apresentadas, já que as contratações ficaram abaixo de 32% do valor total proposto. Para o ano de 2013 não foram apresentados registros.

Tabela 3 – Efetividade de contratação, empenho e execução (Valores globais - Distrito Federal)

Quanto à efetividade na expedição de empenhos dos projetos contratados para o Distrito Federal, tomando por base o somatório dos valores globais dos contratos e dos empenhos expedidos, observou-se que o triênio de 2008 a 2010 apresentou indicadores elevados com uma variação máxima de 4,9%, enquanto o biênio de 2011 a 2012 apresentou índices menores com relação ao período analisado anteriormente. Mesmo assim, no segundo período analisado, o percentual mínimo apresentado foi superior a 48%.

Sobre a efetividade na execução dos empenhos expedidos para o Distrito Federal, tomando por base o somatório dos valores globais das execuções registradas, observou-se uma tendência positiva nos índices de 2008 a 2010, seguida de uma tendência negativa no biênio seguinte.

Apesar do Distrito Federal apresentar uma efetividade no empenho maior no período de 2008 a 2010, este resultado perde força já que neste mesmo período a efetividade na contratação foi muito menor, como já comentado. Este fato também causou efeito semelhante no indicador de efetividade na execução.

A efetividade na contratação para o Distrito Federal apresentada na Tabela 4, é analisada com base nas quantidades das propostas apresentadas e contratadas, observou-se que no biênio de 2011 a 2012 ocorreu uma relativa melhora nos índices em relação aos três anos anteriores. Apesar disto, os índices não superaram 40%, o que demonstra baixo aproveitamento das propostas apresentadas. Para o ano de 2013 não foram apresentados registros.

Tabela 4 – Efetividade de contratação, empenho e execução (Quantidades - Distrito Federal)

Fonte: Elaborado pelos autores.

Quanto à efetividade na expedição de empenhos dos projetos contratados para o Distrito Federal, tomando por base as quantidades dos empenhos expedidos, o método não se apresentou adequado, em virtude de serem expedidos vários empenhos para o mesmo contrato. Assim, não é possível fazer as inferências necessárias para atender o proposto no estudo.

Sobre a efetividade na execução dos empenhos expedidos para o Distrito Federal, tomando por base as quantidades das execuções registradas, observou-se que os índices não alcançaram 50% em nenhum período, significando um baixo índice de execução. O mais baixo desempenho foi registrado em 2009 quando a execução correspondeu à apenas 30% dos empenhos emitidos.

Na análise do percentual de efetividade de empenho, tanto para todos os estados brasileiros, como para o Distrito Federal, em virtude da impossibilidade de aproveitamento do método proposto, é apresentada nas considerações finais uma sugestão de metodologia que possa ser adotada para formação de indicador de efetividade para este parâmetro.

A fim de aprofundar a análise, a Tabela 5 que apresenta as médias dos indicadores, para os anos de 2009 a 2012, para as duas esferas analisadas, estados brasileiros (BR) e Distrito Federal (DF). O ano de 2013 foi descartado devido à ausência da série completa de dados.

Quadro 4 – Comparativo entre Estados Brasileiros e Distrito Federal (2009 a 2012)

Fonte: Elaborado pelos autores.

Para o indicador efetividade na contratação, as duas esferas apresentam baixos índices de aproveitamento das propostas. O Distrito Federal apresenta uma efetividade média na contratação ligeiramente menor do que a média para os estados brasileiros.

Quanto à efetividade de expedição de empenho em valores monetários, o Distrito Federal apresenta uma média superior à encontrada para os estados brasileiros. Como comentado anteriormente, o indicador de efetividade de empenho baseado nas quantidades de propostas não se mostrou adequado.

Sobre a efetividade de execução, analisando-se sob o aspecto do somatório dos valores globais e das quantidades de empenhos executados, os valores médios demonstram que o Distrito Federal apresenta menor efetividade de execução comparada com a de todos estados brasileiros juntos.

No geral, para os governos estaduais brasileiros bem como para o Distrito Federal, foi demonstrado um baixo nível na utilização desta política pública de transferências voluntárias, que se melhor aproveitada, poderia estar ajudando a resolver os problemas sociais, econômicos e de infraestrutura, entre outros, a que a própria política pública se propõe, a fim de aumentar o nível de bem estar da sociedade.

5. Considerações finais

O presente trabalho não tem uma carga teórica profunda sobre o tema, muito se deve ao sentido prático que se procurou aplicar, considerando os objetivos propostos. Não é conclusivo e nem esgota a temática, pelo contrário, tem interesse em despertar o meio acadêmico e a sociedade, para que respectivamente, haja o desenvolvimento de trabalhos nessa área de finanças públicas e a utilização desses e de outros indicadores que permitam a avaliação de gestões governamentais. Podendo servir também aos governos para que estes tenham como medir as atividades de suas diversas unidades administrativas, que captam e executam tal tipo de recurso.

As informações obtidas para execução deste trabalho, apesar dos dados serem disponibilizados em páginas da internet, exigiram conhecimentos específicos, para o processamento e a obtenção dos resultados. Para a sociedade essas informações devem ser disponibilizadas e trabalhadas de forma simplificada com a geração de demonstrativos/relatórios de fácil acesso, manuseio e entendimento, servindo para divulgação, análise e conclusão. Os resultados deste estudo e outros cruzamentos e extrações de dados, aproveitando os dados abertos podem ser trabalhados de forma a contribuir para a transformação da sociedade, instrumentalizando-a para o monitoramento do desempenho governamental.

Os sites do Portal da Transparência (2013) da Controladoria-Geral da União – CGU e da Secretaria do Tesouro Nacional – STN (2013) apresentam dados sobre os volumes de recursos transferidos e outras informações financeiras que podem ser utilizadas na construção de indicadores e/ou relatórios, que por não ser objeto de estudo deste trabalho não foram aproveitados, mas podem ser de grande valia em trabalhos futuros. Esses endereços eletrônicos são excelentes fontes, embora ainda não apresentem interfaces inteiramente amigáveis aos cidadãos interessados em finanças públicas.

Existe a necessidade de uma adequação da disponibilização da informação ao nível da demanda, e que estas informações possam prestar esclarecimentos sobre a condução financeira governamental e que possibilitem perspectivas quantitativas e qualitativas destes resultados. As ferramentas de acompanhamento nas páginas de transparência poderiam destacar os resultados dos projetos apresentados para captar recursos de transferências voluntárias e de suas execuções, de modo instantâneo, temporal e por unidade administrativa, para avaliação da efetividade de seus governos na utilização dos recursos disponibilizados através dessa política.

A sociedade de posse das informações geradas por este estudo pode dar continuidade a utilização destes parâmetros para observarem a evolução no tratamento das propostas apresentadas e convênios efetivamente executados. Os governos também podem a partir dos índices desenvolvidos, tentar identificar os eventuais motivos que levaram a este desempenho e desenvolver ações no sentido de maximizar os índices de aproveitamento.

Para o indicador relacionado à efetividade na expedição de empenhos, que na metodologia aplicada não se apresentou adequada, sugerimos que em próximos estudos se utilize apenas a comparação da quantidade de convênios contratados com a quantidade de convênios para os quais foi expedido pelo menos um empenho. Adiante ainda como sugestão para estudos futuros oberava-se a possibilidade de utilização dos percentuais encontrados como parâmetros para avaliação da implementação da política pública de transferências voluntárias para organismos da esfera estadual brasileira.

Finalizando, em virtude da transversalidade do tema, essa contribuição faz parte de um leque com vários campos de conhecimento a serem pesquisados, desde finanças públicas a aplicativos de informática, e certamente merecerá a atenção e interesse dos pesquisadores na análise das causas e consequências dos fenômenos que os indicadores demonstraram.

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1. Universidade de Brasília – UnB – Brasil. E-mail: andrelms.unb@gmail.com
2. Universidade de Brasília – UnB – Brasil. E-mail: marcelodw@unb.br
3. Universidade de Brasília – UnB – Brasil. E-mail: medeiros2002@hotmail.com
4. Universidade Federal de Lavras – UFLA – Brasil. E-mail: jwprado@gmail.com