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Espacios. Vol. 37 (Nº 08) Año 2016. Pág. 8

Análise da eficiência, eficácia e efetividade na administração pública: o caso do IDEMA/RN

Analysis of the efficiency, efficacy and effectiveness in public administration: the case of IDEMA/RN

André Antônio de Melo PESSOA 1; Ana Neri da Paz JUSTINO 2; Flávio Henrique Cunha de FARIAS 3; Jurema Márcia Dantas da SILVA 4; Paulo de Tarso Dantas LIMA 5; Vilma Rejane Maciel de SOUSA 6

Recibido: 07/11/15 • Aprobado: 13/12/2015

Contenido

1. Introdução

2 Uma mudança de cenário

3 Procedimentos metodológicos

4 Apresentação dos resultados

5 Considerações finais

Referências

1. Introdução

A revisão de paradigmas tem sido uma discussão do contexto contemporâneo. Principalmente quando se leva em consideração os novos modelos organizacionais que trazem como pressuposto a gestão descentralizada a partir de processos gestionários cíclicos. Quando se fala em organizações é importante considerar que estas permeiam todos os setores da cadeia produtiva, ou seja, primário, secundário e terciário.

O século XXI traz consigo uma demanda cada vez maior por serviços independente de sua natureza, privada ou pública. Valendo-se dessa premissa faz-se mister ressaltar a importância e a necessidade de também se revisar os modelos de gestão aplicados ao serviço público, como consequência uma busca constate pela qualidade por parte dos clientes. Aplicada ao serviço público esta qualidade se reflete na necessidade de uma administração voltada para a eficiência, eficácia e efetividade para com o cliente/cidadão. Pode-se registar como um dos fatores influencia para essa realidade a velocidade de produção e reprodução das informações, notadamente pelas facilidades que a tecnologia coloca a disposição de todos, trazendo consigo a possibilidade de fazer do cliente/cidadão um ator com capacidade crítica para exigir aquilo que lhe é devido para uma prestação de serviço publico com o mínimo de qualidade.

Nesse universo se inserem as questões relacionadas à gestão ambiental, principalmente ao se considerar as necessidades de gerencia a partir dos princípios da sustentabilidade, de modo a garantir o equilíbrio na utilização dos recursos a fim de proporcionar seu usufruto pelas gerações futuras. Pensar a partir desta ótica dá ao poder público uma condição sine qua non no sentido da articulação de processos gestionários que impliquem em assegurar ao mínimo as prerrogativas definidas por meio da legislação vigente.

Assim, os elementos até agora mencionados deixam claro a necessidade de se verificar a eficiência, eficácia e efetividade do licenciamento ambiental no IDEMA/RN, através de uma investigação piloto no Núcleo de Análise de Extrativismo Mineral (NAEM), objetivo principal deste estudo que trouxe como método de investigação a sustentação em critérios qualitativos para coleta e análise de dados, partindo da análise documental, análise de discurso e análise de conteúdo.

2. Uma mudança de cenário

Entende-se por serviço público aquele que ao ser executado tem como foco principal o cidadão com ênfase nos interesses coletivos.  (Normando, 2009) afirma que o conceito de serviço público não é estático, ou seja, altera-se de acordo com o momento histórico vivenciado por determinada sociedade.

Essas premissas apontam para o olhar de que no papel do Estado está implícita a necessidade de propor ações de modo a atender às necessidades da sociedade. Isso significa pensar na atenção recorrente por excelentes resultados de desempenho. Corroborando com tal pressuposto (Pinheiro e Rocha 2012) destacam que:

Algumas administrações mais alinhadas aos preceitos da Nova Gestão Pública estão se organizando para promoverem melhor desempenho em seus governos – gastando de forma mais criteriosa e responsável os recursos públicos –, visando atender precípua e estrategicamente às demandas da população.

Nessa discussão entram em cena elementos como eficiência e eficácia na execução do serviço público. O que implica a necessidade de elevação do nível de qualidade na prestação do serviço público associado ao melhor atendimento das demandas dos clientes/cidadãos. Alguns autores defendem que pensar a descentralização na administração pública é um caminho a seguir no sentido de alcançar a eficiência e a eficácia na administração pública.

(Lobo 1988) destaca essa discussão afirmando que:

Mesmo levando em conta todas as dificuldades de se levar adiante o processo de descentralização, acredita-se que o mesmo não só é desejável, como possível, em primeiro lugar porque a experiência histórica da centralização absoluta mostrou que a mesma não resultou em benefícios maiores para a sociedade como um todo. Em segundo lugar, já há algumas experiências, acontecendo nos três níveis de governo do país, que indicam a possibilidade de o processo ser bem-sucedido. Ao mesmo tempo, a escassez de recursos faz com que cada vez mais se valorizem as alternativas que fogem às tradicionais formas de atuação do aparelho governamental.
Essas alternativas têm passado, normalmente, pela descentralização. Não menos importantes como estímulo a esse processo são os movimentos políticos regionais e locais que demandam uma redistribuição mais justa das receitas públicas e uma repartição mais efetiva de poderes. São exemplos notórios as ações da Frente Municipalista, dos prefeitos das capitais e dos governadores de estados.

Pensar e agir de acordo com a autora pode se relacionar com o fato de administrar com foco nas políticas públicas de modo que todos os interessados nos investimentos públicos estejam atuantes no processo. (Gastal e Moesch, 2007) coloca que uma política pública deve ter clareza sobre a concepção da aérea que defende, sobre qual visão de desenvolvimento buscar e quais são os seus compromissos.

Assim, é preciso um olhar para a administração pública que contemple além da busca pela descentralização (quando este for o melhor processo), um olhar para o estimulo à participação popular por meio do controle social. Além disso, também se inclui nesta ótica a questão do empoderamento dos novos modelos organizacionais, ou seja, refletir, por exemplo, acerca da necessidade da implantação de uma administração processual que esteja vinculada a execução de atividades por projetos.

(Hammer, 1996 apud Gonçalves 2000) defende que "a organização orientada para processos está surgindo como a forma organizacional dominante para o século XXI". Assim, aos poucos as organizações estão deixando para trás as estruturas rígidas predominantes até o século XX de modo que sua organização administrativa dos recursos vai se apresentando a partir dos processos básicos de operação. O autor ainda coloca que a própria lógica de organização funcional "está passando a acompanhar a lógica desses processos, e não mais o raciocínio compartimentado da abordagem funcional" (Idem, 2000, p.14). Portanto, "os processos de negócio são ligados à essência do funcionamento da organização" (Dreyfuss, 1996 apud Gonçalves, 2000).

Considerar esses pressupostos leva a necessidade de se articular estratégias de planejamento que considerem a fixação do cidadão em suas localidades de origem, de modo que de forma organizada este transforme as potencialidades locais em situações de desenvolvimento por meio de investimentos aplicados a partir de uma visão estratégica de gestão coletiva de recursos em prol dos interesses comunitários.

2.1. Administrar pela eficiência, eficácia e efetividade

Com a mudança de cenário nos novos modelos organizacionais e sua aplicação tanto para organizações privadas quanto públicas, surgem novas necessidades. Uma delas é refletir sobre a eficiência, eficácia e efetividade. (Nobre Júnior, 2006) considera que estas são distintas e autônomas. O autor ainda discute que mesmo se originando no contexto das organizações da iniciativa privada, estes temas revelam a necessidade da administração pública aplicar corretamente os recursos à sua disposição. Isso implica a reflexão sobre as estruturas organizacionais vigentes na administração pública, muitas vezes alinhadas de maneira tradicional, dificultando o exercício da eficiência, eficácia e efetividade. Uma vez que a segmentação da gestão governamental em subsistemas estanques constitui um dos principais entraves da gestão por resultados.

Administrar de acordo com os preceitos da eficiência, eficácia e efetividade requer a adoção de algumas estratégias que garantam a saída do modelo tradicional da administração pública para uma administração com foco no cliente, ou seja, no cidadão. Assim, temas como autonomia gerencial, descentralização de atos administrativos (execução orçamentária, financeira, administração de pessoal, compras e contratações, infraestrutura em geral, apoio, garantias específicas, etc.) entram em pauta neste cenário.

De forma generalista (Gonçalves, 2000) apresenta uma visão que pode ser direcionada para este tema quando afirma que "mudar a estrutura funcional da empresa para uma estrutura por processos implica definir a responsabilidade pelo andamento do processo, minimizar as transferências, maximizar o agrupamento de atividades e diminuir o gasto de energia" (Gonçalves, 2000). Isso significa refletir acerca do papel dos atores deste processo, principalmente no que diz respeito à execução das ações inerentes aos serviços públicos: o capital humano. Este deve estar apto a atuar diretamente na formulação das políticas; definição dos programas; processo de aprovação dos projetos de grande porte e respectivos recursos; metas e alocação de recursos; monitoramento e acompanhamento da execução; avaliação de resultados.

Esse é um processo que pode ser observado sob vários enfoques de modo a garantir que instrumentos de planejamento se constituam elementos contributivos para a execução de políticas consistentes e eficazes no que diz respeito à necessidade celebre da administração pública: o foco no serviço para o cidadão. (GARSON e OVERMAN, 1983; MARSHALL, 1998 apud Andion 2012) manifestam posição acerca deste temário da seguinte forma:

A administração pública, enquanto disciplina, pode ser definida como um campo de estudos interdisciplinar que captura as tensões entre uma orientação racional instrumental (voltada para a ampliação da eficácia e da eficiência), de um lado, e uma orientação política (que considera as questões dos valores e visa promover interesse público), de outro.

Como a matéria dessa discussão teórica traz em seu arcabouço o olhar para o cliente/cidadão é importante refletir sob a égide do artigo 37 da Constituição Federal que trata em específico da organização do Estado.  A Carta Magna já prevê a necessidade de eficiência como um dos princípios a serem observados, e é neste contexto que se chama a atenção para o foco da forma de administrar os recursos públicos. Nobre Júnior (2006) coloca em seu discurso como máxima da utilização de recursos na administração pública a busca por uma prestação de serviços que contemple os seguintes elementos: agilidade, organização interna e otimização de aproveitamento dos recursos.

Discutir essa ótica é perceber que um novo cenário para administração pública orienta-se por valores e princípios alicerçados na excelência. Neste arcabouço autonomia, liberdade e independência estão inerentes ao momento que também é chamado de Nova Administração Pública, onde a definição de cliente/cidadão se amplia para a ótica do protagonismo do processo que vai além da simples prestação de serviços, uma vez que se espera por meio de um serviço público de excelência, uma verdadeira promoção da transformação social. Esta por sua vez, só será possível a partir de um amplo processo de participação e controle social nas tomadas de decisão (Andion, 2012).

2.2. O processo de gestão ambiental e a administração pública

A gestão ambiental tem sido uma das temáticas mais discutidas do contexto contemporâneo. Esse diálogo tem apresentado reflexo em todos os setores produtivos, inclusive no primeiro setor, ou seja, o poder público, que paulatinamente vem implantando mecanismos de orientação, monitoramento e controle para a gestão ambiental. A esse respeito (Barbieri, 2007) defende a gestão ambiental como "as diretrizes e as atividades administrativas e operacionais, tais como, planejamento, direção, controle, alocação de recursos e outras realizadas com o objetivo de obter efeitos positivos sobre o meio ambiente".

O autor registra que, na prática esse pressuposto traz implícito, a redução ou eliminação dos efeitos negativos gerados pela ação humana no meio ambiente, ou seja, a partir de empreendimentos poluidores ou potencialmente poluidores. (Seiffert, 2010) corrobora com essa máxima quando destaca que:

A relação do ser humano com o seu meio ambiente apresenta imediatamente a questão de como ele constrói as suas condições de vida, as quais são reflexos das opções econômicas adotadas. Cabe salientar aqui que a qualidade de vida do homem é uma consequência direta da qualidade ambiental. Ambas são interdependentes e relacionam-se diretamente com a questão econômica.

Considerando que o poder público tem papel fundamental na implementação de medidas para a qualidade ambiental, o governo brasileiro tem estimulado e construído mecanismos de salvaguarda ambiental. Uma delas data de 1981, por meio da Lei 6931/81, que dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente.

O artigo 2º da lei enfatiza que seu objetivo é a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana. Já no seu artigo 4º fica explicito que tal política visará: à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico; e ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais.

Ainda na década de 1980, por meio da promulgação da Constituição Federal, a questão ambiental entra em pauta em seu artigo 225 com o seguinte destaque "Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações." Procura-se garantir ainda com este artigo que se exija, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; bem como, o controle da produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.

Com isto abre-se passagem para uma discussão mais efetiva do processo de licenciamento. Convém frisar neste aspecto, a resolução nº 237 do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), de 19 de dezembro de 1997, que propõe efetivar a utilização do sistema de licenciamento como instrumento de gestão ambiental, instituído pela Política Nacional do Meio Ambiente; incorporar ao sistema de licenciamento ambiental os instrumentos de gestão ambiental; e regulamentar de aspectos do licenciamento ambiental estabelecidos na Política Nacional de Meio Ambiente que ainda não foram definidos. Isso fica explicito em seu artigo 2º que prevê que a localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como, os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis.

No Estado do Rio Grande do Norte a temática ambiental aparece com maior ênfase nos artigos 150 a 154 da Constituição Estadual, cuja regulamentação se dá através da Lei Complementar 272, de 3 de março de 2004. Ainda a esse respeito pode-se citar o Decreto 14.338, de 25 de fevereiro 1999 que traz como temática a aprovação do regulamento do IDEMA, como órgão competente para a realização do licenciamento em âmbito estadual.

Diante dos elementos ora explicitados se faz mister ressaltar que quando se fala em política pública, não se deve deixar de considerar que essas fazem parte do processo de planejamento e, por isso, denotam a necessidade de estudos, conhecimento técnico e participação social para que sejam implementadas. Desse modo, vale trazer a discussão o entendimento de (Sachs, 2007) que entende a gestão como uma estratégia para atingir o desenvolvimento, neste caso em específico, a gestão ambiental. O autor ainda defende que o foco das intervenções deve ir além do discurso ético, por meio de práticas direcionadas pelo mesmo, ou seja, devem-se criar alternativas viáveis de desenvolvimento de modo a se criar uma gestão harmônica para o uso dos recursos. Vale salientar a extrema valia de se perceber o papel do poder público nesse processo, haja vista, os elementos aqui apresentados.

Corroborando com esse raciocínio (Padula e Silva, 2005) defendem um modelo que busca agilizar a ação do Estado no controle ambiental, atribuindo ao usuário a responsabilidade pelo monitoramento ambiental, preservando a função do poder público de conceber e fazer com que seja executada uma efetiva estratégia de gestão ambiental. Nele, a responsabilidade de demonstrar a contínua adequação do empreendimento ao meio ambiente é do próprio empreendedor, sendo admitido e incentivado o uso de instrumentos econômicos na gestão ambiental.

Assim, pensar e praticar as estratégias de manejo como garantia de sustentabilidade requer coragem, força de vontade e capital humano. Este último tem que apresentar muita disposição para apreender novas técnicas e aplicá-las no cotidiano, de forma simples e conectada por um sentimento de pertencimento, ou seja, por meio de uma humanização das intervenções ecológicas. Entende-se nesse ponto que a administração pública não deve ficar de fora deste contexto.

3. Procedimentos metodológicos

O objetivo geral deste estudo consistiu em verificar a eficiência, eficácia e efetividade no processo de licenciamento ambiental do IDEMA/RN. Adotou-se como piloto para este estudo, o Núcleo de Análise de Extrativismo Mineral (NAEM), integrante da Subcoordenadoria de Licenciamento e Controle Ambiental (SLCA). Para o melhor dimensionamento dos resultados foi adotado o critério qualitativo na coleta e análise de dados. Este se deu por meio da análise do sistema interno de dados do citado órgão, o Cerberus, e dos instrumentos legais que norteiam o licenciamento em âmbito estadual, ou seja, a análise documental; do discurso de gestores do setor piloto; e da análise de conteúdo das respostas obtidas ao roteiro de entrevista elaborado a partir de tais elementos.

Desse modo, o universo da pesquisa foi composto por dois gestores, dois servidores estatutários, seis bolsistas e três estagiários do setor do NAEM. A esse respeito registra-se que amostra não probabilística por conveniência foi de quatro respondentes. Mattar (1996, p. 132) afirma que "amostragem não probabilística é aquela em que a seleção dos elementos da população para compor a amostra depende ao menos em parte do julgamento do pesquisador ou do entrevistador no campo". No primeiro momento os dados foram coletados a partir da análise de elementos encontrados no sistema Cerberus. Na sequencia foi realizada uma entrevista semiestruturada com a então gestora do setor em 2014. Esses dois momentos deram o subsídio para estruturação do roteiro de entrevista aplicado ao gestor do setor em 2015, juntamente com mais três servidores. Os dados foram coletados entre agosto de 2014 e junho de 2015.

O tratamento dos dados dividiu-se em três etapas: etapa 1 – análise dos instrumentos legais que embasam o licenciamento e do Cerberus e; etapa 2 – análise do discurso; e etapa 3 – análise de conteúdo. A pesquisa foi realizada no Instituto de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente (IDEMA-RN).

4. Apresentação dos resultados

4.1. O licenciamento e o papel do idema

A temática da proteção ambiental como forma de regulamentação em âmbito estadual, no Rio Grande do Norte, surge em principio no texto da Constituição Estadual de 1989. Quando se trata do licenciamento ambiental a ênfase a tal matéria se dá nos seus artigos de 150 a 154. Neste texto pode se evidenciar no parágrafo primeiro os incisos IV, V e VI o seguinte texto:

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dá publicidade, garantida a participação de representantes da comunidade, em todas as suas fases; V - fazer cumprir as ações compensatórias indicadas no estudo de impacto ambiental a que se refere o inciso anterior, compatíveis com o restabelecimento do equilíbrio ecológico; VI - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substancias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.

Do ponto de vista prático, essa matéria torna-se evidente a partir do Decreto 14.338, de 25 de fevereiro 1999 que traz, dentre outras determinações, a aprovação do regulamento do IDEMA como órgão competente para a realização do licenciamento. Esse fato se evidencia no título I, artigo 2º:

IV - fiscalizar o cumprimento das normas de proteção, controle, utilização e recuperação dos recursos ambientais, aplicando as penalidades disciplinares e/ou compensatórias às infrações apuradas.

Ainda a esse respeito é possível considerar o Título III do referido decreto que trata da caracterização e das atribuições dos órgãos e unidades integrantes da estrutura organizacional, em especial da seção I e sua subseção II, coordenadoria de meio ambiente e subcoordenadoria de licenciamento e controle ambiental, respectivamente, conforme é possível observar na caracterização a seguir:

Art. 14.  A Coordenadoria de Meio Ambiente (CMA) é a unidade administrativa responsável pela coordenação das atividades relativas à execução da política estadual de controle e preservação do meio ambiente e pela  operacionalização das atividades da Secretaria Executiva do Conselho Estadual de Meio Ambiente (CONEMA), cabendo-lhe o exercício das seguintes atribuições:

Art. 16. A Subcoordenadoria de Licenciamento e Controle Ambiental (SLCA) é a unidade de apoio à Coordenadoria de Meio Ambiente, no exercício das funções de coordenação e execução das atividades de licenciamento, monitoramento e controle ambiental, cabendo-lhe o exercício das seguintes atribuições:

I - cadastrar e mapear, mantendo permanentemente atualizadas informações referentes às atividades potencial ou efetivamente poluidoras e/ou degradadoras do meio ambiente;

II - propor o estabelecimento de normas, padrões e parâmetros, com vistas à melhoria ou manutenção da boa qualidade ambiental, a serem submetidos à aprovação do CONEMA;

III - analisar projetos e demais documentos referentes à concessão ou renovação de licenças bem como as relativas à implantação de equipamentos e sistemas de controle;

IV - efetuar vistorias e fiscalizar as atividades, efetiva ou potencialmente , poluidoras e/ou degradadoras do meio ambiente;

V - avaliar os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) e respectivos Relatórios de Impacto Ambiental (RIMA), bem como os demais estudos e relatórios exigidos para implantação de projetos públicos e privados, causadores de significativos impactos ambientais;

VI - receber e apurar denúncias relativas à agressões ao meio ambiente ;

VII - monitorar, através de coletas e análises periódicas ou eventuais, a qualidade do solo, do ar, e das águas superficiais e subterrâneas;

VIII - efetuar coleta e análise química em solo, minerais e água;

IX - controlar e fiscalizar, no que couber, a exploração, utilização e consumo de produtos e subprodutos florestais;

X - promover e supervisionar a execução do monitoramento da situação dos recursos ambientais;

XI - exercer outras atividades correlatas.

A partir desses mecanismos de regulamentação e de acordo com a Resolução 237, de 19 DE dezembro de 1997 do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) pode-se definir licenciamento ambiental como sendo um procedimento administrativo onde se faz a avaliação do local e se autoriza a implementação e operação de empreendimentos caracterizados como de efetiva ou potencial agentes de poluição ou degradação ambiental.

Para tanto, em âmbito estadual o IDEMA se utiliza dos seguintes instrumentos legais como elementos de suporte a sua atuação no que diz respeito às demandas oriundas do processo de licenciamento: Lei Complementar nº 272, de 3 de março de 2004; Lei Complementar nº 336; Lei Complementar nº 380; Lei Complementar n° 272 atualizada com a Lei Complementar n° 380, 461 e 495; Resolução CONEMA nº 02/2011 – Enquadramento Porte-Potencial Poluido/

4.2. A SLCA e os processos direcionados ao NAEM

De acordo com as informações apresentadas na seção anterior fica claro o papel da Subcoordenadoria de Licenciamento e Controle Ambiental (SLCA), apoiar a Coordenadoria de Meio Ambiente, no tocante a coordenação e execução das atividades de licenciamento, monitoramento e controle ambiental. A SLCA está dividida em nove setores: Aquicultura/Salinas; Indústria; Mineração; Postos de Combustíveis; Petróleo; Uso e Ocupação do solo; Eólicas; Saneamento; Agropecuária.

Conforme já mencionado em momento anterior deste estudo, o mesmo apresenta-se como um piloto que foi executado no NAEM da SLCA. Assim, levando em consideração as teorias organizacionais que sustentam a gestão como um todo, inclusive a gestão pública, uma das formas de se estabelecer funcionalidade para o atendimento de tais demandas por parte da SLCA é o estabelecimento de processos organizacionais que viabilizem os procedimentos operacionais do licenciamento e controle ambiental.

De acordo com as informações apresentadas à sociedade através do portal eletrônico do IDEMA, a figura 1 representa o processo para a emissão de uma licença ambiental pelo órgão.

Figura 1: Passo a passo das etapas do licenciamento ambiental no IDEMA
Fonte: IDEMA/RN

Apoiado nos estudos de (Hammer e Champy, 1994), Gonçalves (2000) sustenta que o processo é um conjunto de ações que se realizam a partir de uma lógica sequencial, de modo a alcançar o objetivo de se gerar um bem ou serviço de valor para um indivíduo ou grupo de indivíduos. Ainda a esse respeito, pode-se apresentar, de acordo com os dados obtidos no Cerberus, juntamente com a descrição da então gestora do setor em 2014, o fluxo do processo do início até a chegada ao setor NAEM, caracterizado no quadro 1:

Quadro 1: fluxo do processo do início até a chegada ao NAEM
Fonte: Dados da pesquisa  

Ainda de acordo com o quadro 1, a fala da então gestora do setor evidencia que até este ponto do fluxo do processo não há nenhum tipo de análise preliminar acerca da documentação apresentada pelo empreendedor, no sentido de contribuir com o parecer positivo ou negativo para a emissão da licença. Uma vez no NAEM o processo é analisado e sua celeridade da sua análise depende do cumprimento ou não das demandas requeridas pelo empreendedor.

A esse respeito é válido refletir acerca da lógica de formação de processos no órgão, de modo a agilizar demandas como, por exemplo, a ausência de elementos determinantes para uma instrução processual eficiente e eficaz. Considerando ainda os dados do quadro 1, bem como, a complexidade e generalidade dos tipos de licenças que são emitidas pelo órgão, um bom aspecto de orientação processual seria a especialização dos servidores em áreas específicas a fim de minimizar o tempo e a energia necessária para a emissão de uma licença, uma vez que eventualmente a solicitação de providências é o momento em que se toma mais tempo para a emissão da mesma, haja vista que essas são em principio da responsabilidade do empreendedor. O quadro 2 demonstra  formação/instrução simulada de um processo, sob a ótica do Cerberus e da fala da gestora. Optou-se pela hora como unidade de tempo para o registro, haja vista que em alguns momentos o processo passa somente algumas horas nos setores durante o fluxo.

Quadro 2: fluxo do processo do total
Fonte: Dados da pesquisa

Como se pode observar a informação considera além do fluxo processual o tempo demandado para tal. É importante registrar que tal simulação ocorreu a partir da observação de processos reais formados/instruídos na plataforma e que a mensuração da variável tempo levou em consideração ao mínimo possível dentro das condições de execução que o órgão dispõe. É nesta linha de raciocínio que se coloca a seguinte afirmativa "atualmente o trabalho nos escritórios segue um fluxo conduzido pelos cabos da rede informatizada, e o deslocamento do trabalho não é tão facilmente observável" (Gonçalves, 2000). A figura 2 apresenta uma representação do processo formado no Cerberus.

Figura 2: Formação do processo no Cerberus
Fonte: Dados da pesquisa

Convém registrar que embora o discurso de (Gonçalves, 2008) destaque a dificuldade de percepção do deslocamento do trabalho, o tanto quadro 2 quanto a figura 2 apresentam a possibilidade de análise da unidade tempo como forma de mensurá-lo. Assim, pode-se considerar que a adoção de algumas medidas, como por exemplo, a especialização citada em momento anterior é uma forma de minimizar o tempo necessário para a realização deste fluxo, que convertido em dias significa setenta e dois dias, ou ainda mais de dois meses. Convém registrar que tal fluxo foi apresentado ao gestor do setor em 2015 e o mesmo faz a seguinte afirmativa "no caso deste processo o mesmo esteva bem instruído por isso saiu dentro do prazo esperado".

É importante frisar que tal processo é apenas uma simulação e de acordo com as falas dos gestores em entrevistas semiestruturadas existem algumas variáveis que influenciam no aumento deste tempo médio de permanência de processos no setor. O porte e potencial poluidor/degradador das atividades ou empreendimentos é um deles. Isso significa afirmar que

Com exceção das atividades petrolíferas, o porte dos empreendimentos está dividido em cinco categorias: Micro (Mc), Pequeno (Pq), Médio (Md), Grande (Gr) e Excepcional (Ex). No caso específico de carcinicultura, em função dos critérios estabelecidos na Resolução CONAMA 312/2002 e das peculiaridades desses empreendimentos no Estado, a categoria excepcional subdivide-se em classe I e classe II. Os parâmetros adotados para classificação são: área do projeto, comprimento das instalações, vazão, capacidade de armazenamento, quantidade de empregados, investimento, entre outros, conforme indicado nas tabelas de enquadramento, sendo as respectivas faixas definidas em função do tipo da atividade/empreendimento. (RESOLUÇÃO CONEMA Nº 04/2006 – VERSÃO OUTUBRO/2011)

Esses elementos são variáveis que também devem ser consideradas como fator de impacto no tempo necessário para a emissão de uma licença e para tanto é pertinente que todos os envolvidos no fluxo do processo apresentem os conhecimentos técnicos necessários no sentido oferecer um serviço público com eficiência, eficácia e efetividade. Além disso, dada à complexidade da solicitação de licença há a premência de um aparato de equipamentos para atendimento das demandas implicadas no processo.

A fala da gestora (2014) ainda deixa claro que o IDEMA é órgão que sofre muitas pressões externas, principalmente no que diz respeito às questões políticas, o que traz algumas implicações no que diz respeito à definição de prioridades para análise processual. Refletir sobre essas questões se faz mister quando se analisa os fluxos de processo orientados para melhores resultados no atendimento das demandas da sociedade por meio da prestação do serviço público com eficiência, eficácia e efetividade. É possível ainda corroborar com este cenário apresentando o entendimento de (Gonçalves, 2000), "mudar a estrutura funcional da empresa para uma estrutura por processos implica definir a responsabilidade pelo andamento do processo, minimizar as transferências, maximizar o agrupamento de atividades e diminuir o gasto de energia (Gonçalves, 2000)."

Ainda como forma de corroborar com analise do fluxo processual no NAEM propõe-se a análise de um processo real, a partir da fala do gestor (2015). Para tal se utilizou de dois processos, nestes um havia a necessidade de Estudo de Impacto Ambiental e por consequência o Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) e outro não. Na demonstração apresentada pelo gestor o primeiro caso (com EIA/RIMA) estava tramitando de setembro de 2009 à junho de 2015, ainda sem previsão de conclusão. No segundo caso, o trâmite era de janeiro de 2013 à julho de 2015. Ao comparar a situação simulada com a situação real, bem como, com a normativa legal para a atividade do licenciamento percebe-se que há uma distorção quando se fala de tempos e movimentos para a operacionalização de emissão de uma licença ambiental.

4.3 O fluxo do processo no NAEM e a percepção técnicos do setor

Para verificar a percepção dos técnicos do NAEM acerca do processo de licenciamento ambiental no setor foram apresentas dez questões elaboradas a partir análise do Cerberus e de uma entrevista preliminar realizada em 2014 com a então gestora do setor. Tais questões estão apresentadas no quadro 3.

Quadro 3: Questões aplicadas junto aos técnicos do NAEM
Fonte: Dados da pesquisa

As questões foram apresentadas formalmente e pessoalmente na forma impressa, bem como, por via eletrônica através do envio por e-mail de arquivo do software de processamento de texto e documentos word. O retorno de tal documento se deu por meio de e-mail enviado individualmente por cada técnico.

Nesta fase da pesquisa os respondentes foram o atual gestor do setor e três analistas. Uma coisa que chamou a atenção com relação aos respondentes foi a semelhança apresentada nas respostas dos analistas. Vale salientar que em diálogo presencial, na ocasião da apresentação do instrumento de pesquisa, os mesmos haviam sinalizado essa possibilidade em razão de terem que responder aos mesmos questionamentos. Um detalhe a ser considerado neste aspecto, porém, é a quase que igualdade do texto redigido para praticamente todas as respostas.

Assim, os elementos a seguir caracterizam a percepção dos técnicos do NAEM acerca do processo de emissão de licenças ambientais de acordo com as questões apresentadas no quadro 3. Dada a homogeneidade da maior parte das respostas neste primeiro momento não as apresentaremos separadas por respondente.  Assim, para as questões 1 a 3 apresentam-se as seguintes respostas:

1. Qual o caminho do processo até chegar ao setor?
Central de Atendimento; Secretaria/CMA; Digitalização; Secretaria/CMA;         Subcoordenadoria de Licenciamento e Controle Ambiental; Núcleo de Atividades de Análises de Atividades de Extrativismo Mineral/NAEM; Analista Ambiental.

2.    Quais as atividades desenvolvidas quando o processo está no setor?
Após o processo chegar ao NAEM é iniciada a análise da documentação protocolada pelo empreendedor, a partir um Check list (Relação de Documentos) existente para cada tipo de Licença Ambiental. Então, solicitamos ao Coordenador do núcleo um carro e motorista para realizar Vistoria Técnica até o local onde será desenvolvida a atividade de extrativismo mineral. Coletamos pontos com o GPS, e fotografamos toda a área e a circunvizinhança. Ao retornar para o escritório elaboramos um Mapa Georreferenciado, o qual é baseado nas coordenadas geográficas fornecidas pelo empreendedor e nos pontos coletados em campo. Confrontamos as informações observadas em campo com as existentes no caderno processual, e caso estejam de acordo com as normas e a legislação ambiental, elaboramos o Parecer Técnico para posterior emissão da Licença Ambiental. E, caso existe alguma inconformidade, uma Solicitação de Providências será emitida com prazo de cumprimento pré-estabelecido, que poderá variar de 30 (trinta) a 90 (noventa) dias.

3.    Qual o pessoal envolvido: quantidade e formação?
Normalmente a análise processual acontece individualmente por cada profissional.

Ao observar o fluxo do processo é possível correlacioná-lo aos elementos apresentados no quadro 1 deste estudo, ou seja, no que diz respeito à organização e conhecimento das informações no setor é possível perceber um amplo conhecimento acerca da temática em questão. A esse respeito Gonçalves (2000, p. 14) coloca que "as empresas estão organizando seus recursos e fluxos ao longo de seus processos básicos de operação". Trabalhar esta questão do ponto de vista prático significa sair da ideia de organização funcional.

Considerando as respostas apresentadas pelos técnicos, houve a consulta ao gestor (2015) acerca dos seguintes aspectos: quais critérios utilizados para a escolha do técnico na destinação do processo?; e, uma vez com um técnico este processo permanece até o final com o mesmo? O mesmo respondeu da seguinte forma:

Quanto à escolha na distribuição do processo às vezes destinamos alguns processos com áreas mais complicadas para um técnico com mais experiência no setor. Mas quando não, encaminhamos os processos normalmente de acordo com as pautas dos técnicos. Geralmente quando um processo é distribuído para o técnico ele fica até a conclusão do mesmo. Salvo quando o mesmo exige a análise juntamente com outro técnico.

Na seção 4.2 deste estudo foi tratado a variável tempo como um elemento a ser considerado na verificação da eficiência, eficácia e efetividade na prestação do serviço de emissão de licenças ambientais por parte do IDEMA. A esse respeito apresenta-se a percepção dos analistas do NAEM com relação ao tempo nas questões 4 e 5:

4.      Qual o tempo médio de permanência dos processos no setor?
O tempo médio de permanência dos processos no setor é de 6 (seis) meses a 1 (hum) ano.

5.      Qual o tempo médio de permanência dos processos por técnico no setor?
O tempo médio de permanência dos processos por técnico é de 45 (quarenta e cinco) a 60 (sessenta) dias úteis.

Ainda segundo os analistas o tempo médio de permanência no setor e por técnico depende de variáveis como: "tipo de licenciamento e da documentação apresentada pelo empreendedor". Isso se deve ao fato de que nem sempre a documentação encontra-se em conformidade com os Termos de Referência e as Instruções Técnicas emitidas pelo órgão licenciador. Considerando essa percepção, pode-se refletir acerca do conhecimento dos empreendedores no que diz respeito a constituição da documentação necessária para a emissão de licenças ambientais, bem como, que mecanismos o órgão tem adotado para comunicar a sociedade de modo a minimizar equívocos com relação à documentação necessária para atender a normativa do órgão.

As questões 6 e 7 também tratam da variável tempo. Neste caso, considera-se a percepção dos analistas com relação ao tempo ideal para a execução das demandas oriundas do processo de licenciamento. Desse modo, apresenta-se a seguir tal olhar a partir das respostas apresentadas:

6.      Qual o tempo ideal de permanência dos processos no setor?
R1: Em torno de 3 meses
R2: O tempo ideal de permanência seria o que estabelece a legislação ambiental em vigor, que é de 45 (quarenta e cinco) dias úteis, ressalvados os casos de licenciamento ambiental com análise de EIA/RIMA.
R3: O tempo ideal de permanência seria o que estabelece a legislação ambiental em vigor, que é de 45 (quarenta e cinco) dias úteis, ressalvados os casos de licenciamento ambiental com análise de EIA/RIMA.
R4: 60 dias

7.      Qual o tempo ideal de permanência dos processos por técnico no setor?
R1: Depende do técnico
R2: O tempo ideal de permanência seria o que estabelece a legislação ambiental em vigor, que é de 45 (quarenta e cinco) dias úteis, ressalvados os casos de licenciamento ambiental com análise de EIA/RIMA.
R3: O tempo ideal de permanência seria o que estabelece a legislação ambiental em vigor, que é de 45 (quarenta e cinco) dias úteis, ressalvados os casos de licenciamento ambiental com análise de EIA/RIMA.
R4: 30 dias.

Diferente do conteúdo apresentado nas respostas das questões 1 a 5, pode-se considerar que nas questões 6 e 7 há uma certa heterogeneidade nas respostas, de modo que em razão da ordem do recebimento do instrumento de pesquisa os respondentes foram classificados em R1, R2, R3 e R4. Dessa forma é possível considerar que embora não fique claro, quando se trata de tempo ideal existem outros elementos que entram no seu cômputo do mesmo, gerando assim uma divergência nas respostas apresentadas. A esse respeito é importante pensar na possibilidade de um monitoramento mais específico ao desenvolvimento das atividades de cada analista. A sugestão não se associa ao controle do processo por parte do gestor do setor e sim na verificação de um modelo de processo que possa ser aplicado e seguido por todos os analistas do setor. Neste aspecto, é importante considerar a Resolução 237/1997 do CONAMA, mencionada neste estudo.

A análise das repostas apresentadas pelos analistas para as questões 8 e 9 demonstra que embora haja uma definição coerente do fluxo do processo do licenciamento ambiental existem alguns elementos que impendem o avanço no sentido de qualificá-lo do ponto de vista holístico, conforme demonstrado a seguir:

8.      Quais os elementos facilitadores para o andamento dos processos no setor?
•        Processo sendo formado na Central de Atendimento com a documentação completa, e em conformidade com a Relação de Documentos, Termos de Referência e Instruções Técnicas emitidas por este Instituto;
•        Projetos e Estudos ambientais apresentados pelo empreendedor atendendo a legislação ambiental, normas técnicas e Termos de Referência;
•        O empreendedor atender as Solicitações de Providências e Notificações dentro do prazo estipulado pelos técnicos, e apresentar a documentação de forma completa;
•        Pagamento das diárias dos técnicos com antecedência à viagem de campo.

9.      Quais os entraves para o andamento dos processos no setor?
•        Central de atendimento do IDEMA recebe a documentação para formação do processo de forma incompleta e desconforme com as Instruções Técnicas;
•        Projetos e estudos ambientais apresentados de forma inconsistente e desconforme com os Termos de Referência;
•        Quantidade reduzida de analistas ambientais no setor, os quais estão em média com 60 processos para serem analisados e concluídos;
•        Consultores e empreendedores que não atendem as Solicitações de Providências e Notificações dentro do prazo estipulado;
•        A documentação apresentada pelo empreendedor apresenta várias divergências de informações, como por exemplo: área licenciada descrita no Requerimento equivale a 10 hectares, e o valor informado nos estudos corresponde a 50 hectares autorizados apenas pelo DNPM;
•        Estudos e Relatórios ambientais que são protocolados possuem baixa qualidade diante da complexidade do empreendimento;
•        Pagamento das diárias atrasado, dificultando as condições de ida dos analistas ambientais ao campo para vistoriar o empreendimento a ser licenciado;
•        Falta de equipamentos (GPS, Máquina fotográfica, EPIs) suficientes para realizar as vistorias de campo.

Um elemento que fica claro com estas respostas, bem como, com a resposta do atual gestor do setor é de que a demanda de colaboradores e de material/equipamentos está aquém da quantidade de processos que são formados no IDEMA. Novamente fica evidente que a comunicação do IDEMA com os empreendedores, bem como, a comunicação interna entre os setores pelos quais os processos passam até a chegada ao NAEM é falha. Além disso, os ruídos por ela gerados trazem como principal implicação a morosidade na emissão das licenças. Esse fato significa desacordo com relação às premissas da eficiência, eficácia e efetividade no serviço público. Uma vertente que também pode ser considerada neste aspecto é a necessidade do órgão refletir acerca da necessidade de focar suas energias na gestão do conhecimento, por meio da valorização do capital intelectual, de modo a gerar modernização para os fluxos do processo, por meio da definição de um programa de capacitação sistemático e contínuo.

Ainda a respeito do tema fluxo de processo também temos a questão 10 que trata do caminho seguindo pelas solicitações de licença a partir da sua passagem pelo NAEM. De acordo com a resposta do gestor do setor (2015) o trâmite ideal seria "após saírem do setor de mineração segue sua tramitação para Subcoodenadoria de Controle de Licenciamento Ambiental – SLCA, Coordenadoria de Meio Ambiente – CMA, Diretoria Técnica – DT e Diretoria Geral – DG". Já de acordo com a fala dos analistas têm-se a seguinte perspectiva:

Os processos de licenciamento poderão seguir vários caminhos, uma vez que irá depender da análise técnica e da vistoria de campo. Em um primeiro caso, o processo poderá seguir para a Secretaria/CMA para aguardar o atendimento de Solicitações de Providências ou Notificação encaminhadas ao empreendedor; já em um segundo caso, o processo pode ser encaminhado para outro setor (ASSEJUR, NUC, SUGERCO, FISCALIZAÇÃO) para posicionamentos ou consulta específica; e em um terceiro, pode ser encaminhado para a Subcoordenadoria de Licenciamento e Controle Ambiental com Parecer Técnico para emissão de Licença Ambiental. Nesta situação específica, o processo seguirá o seguinte fluxo: NAEM; Subcoordenadoria de Licenciamento e Controle Ambiental – SLCA; Coordenadoria de Meio Ambiente – CMA; Diretoria Técnica – DT; Diretoria Geral – DG; Secretaria/CMA; Central de Atendimento – CAT; Licença Ambiental para ser entregue ao Empreendedor.

As respostas apresentadas evidenciam novamente que existe um conhecimento explicito dos procedimentos de fluxo de processo no IDEMA. Entretanto, há uma série de entraves, como por exemplo, a comunicação, quantidade/qualidade do pessoal envolvido, juntamente com o aparato de material/equipamentos necessários para que se haja um movimento direcionado a eficiência, eficácia e efetividade na prestação do serviço público, em específico neste caso da emissão de licenças ambientais.

5. Considerações finais

O presente trabalho teve como propósito verificar a eficiência, eficácia e efetividade no processo de licenciamento ambiental do IDEMA/RN. Especificamente, Adotou-se como piloto para o mesmo, o Núcleo de Análise de Extrativismo Mineral (NAEM), parte da Subcoordenadoria de Licenciamento e Controle Ambiental (SLCA). Considera-se que o objetivo foi alcançado, haja vista que se conseguiu caracterizar o licenciamento e o papel do IDEMA, juntamente com os processos direcionados ao NAEM, bem como, identificar o fluxo do processo no NAEM e a percepção técnicos do setor a esse respeito. Isso permitiu a construção de elementos consubstanciais à discussão da eficiência, eficácia e efetividade no serviço público, do ponto de vista do processo licenciamento ambiental no IDEMA/RN.

Por se tratar de um estudo piloto, os dados apresentados configuram-se como um indicativo para a realização de outros estudos a respeito da mesma temática no próprio IDEMA. Ainda com a proposição de estudos futuros, recomenda-se a realização de novas investigações relacionadas ao tema não apenas sob a ótica de gestores e técnicos do órgão, mas também, na perspectiva do cliente/cidadão, de modo que se venha a acrescentar informações que possibilitem o enriquecimento da análise. Considera-se, entretanto, este estudo como de relevante contribuição para o incremento da eficiência, eficácia e efetividade no processo de licenciamento ambiental do IDEMA/RN, bem como, do serviço público de maneira geral.

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1.Especialista em Docência no Ensino Superior pela UnP, professor UnP e professor pesquisador FUNDEP/RN, andpes.bio@gmail.com.
2. Mestre em Administração pela UnP, professora EBTT IFRN e professora pesquisadora FUNDEP/RN, ananeriunp@gmail.com.
3. Doutorando em Território, risco e políticas públicas pela UL, professor pesquisador FUNDEP/RN, flaviohcfarias@gmail.com.
4. Mestre em Turismo, professora UnP e professora pesquisadora FUNDEP/RN, jurema@gmail.com.
5. Especialista em Gestão e Perícia Ambiental pela UNI/RN, coordenador de projetos e pesquisador FUNDEP/RN, paulolimad@gmail.com.

6. Doutoranda em Território, risco e políticas públicas pela UL, professora UnP e professora pesquisadora FUNDEP/RN, vilmamaciel@campus.ul.pt