HOME | ÍNDICE POR TÍTULO | NORMAS PUBLICACIÓN Espacios. Vol. 37 (Nº 07) Año 2016. Pág. 4
Klever Paulo Leal FILPO 1
Recibido: 23/10/15 • Aprobado: 16/12/15
2. Delimitação do tema, problemática e metodologia
3. A Política de Metas do Judiciário Brasileiro
4. Reflexos Empíricos da Política de Metas nos Juizados Especiais Estaduais
5. Produtivismo Judicial e Gestão pela Quantidade
RESUMO: O artigo reúne dados empíricos qualitativos sobre os mecanismos de gestão quantitativa de acervos processuais levados a efeito pelos Tribunais brasileiros, especialmente o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, por influxo de duas iniciativas do Conselho Nacional de Justiça: o relatório "Justiça em Números" e o estabelecimento de "Metas Nacionais" numéricas para aferição de produtividade. Busca estabelecer uma reflexão crítica acerca dos impactos dessa política de metas sobre o andamento dos processos cíveis e a satisfação dos usuários dos Juizados Especiais, tomando como modelo de análise o caso dos "Juízes Leigos" em atuação no Estado do Rio de Janeiro. |
ABSTRACT: This paper presents empirical qualitative data about quantitative management mechanisms carried out by the Brazilian Courts of Justice, especially Rio de Janeiro´s Court of Justice. These mechanisms are results of two national initiatives: the periodic edition of the report "Justice in Numbers" and the "National Targets for the Judiciary Branch", which intend to measure and stimulate the productivity of the judges and their staff. The paper seeks to establish a critical reflection about the impacts of these policies directly into procedural rules and user satisfaction. Notably in Small Claims Courts of Rio de Janeiro. |
O presente artigo tem por objetivo colocar sob discussão determinadas práticas levadas a efeito pelas Cortes de Justiça Brasileiras, por influxo de medidas tomadas pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) na última década. Especialmente a fixação de metas numéricas que pretendem imprimir maior celeridade aos processos judiciais e, mais ainda, proceder à gestão do acervo processual (conjunto de processos judiciais em tramitação) mediante a utilização de um modelo quantitativo de gestão.
Pretende-se demonstrar que, nesse modelo, a atuação dos magistrados não está limitada ao exercício da jurisdição propriamente dita, que implica em apontar a solução juridicamente adequada para os conflitos de interesse que lhes são submetidos observando um determinado procedimento (rito processual). A adoção de metas quantitativas tem transformado os juízes brasileiros em verdadeiros gestores de seus respectivos acervos processuais, ou do estoque de processos que necessita ser rigidamente controlado e velozmente debelado para dar conta das exigências do CNJ. E esse controle vem sendo exercido mediante a utilização de saberes próprios das ciências administrativas, distanciando-se do enfoque estritamente jurídico que, até então, parecia predominar na atuação dos magistrados brasileiros.
Em especial espera-se demonstrar que esse modelo que privilegia a gestão por quantidade (deslocando para um segundo plano a preocupação com a qualidade da prestação jurisdicional) tem repercutido na forma como são aplicadas as regras processuais vigentes no campo do processo civil brasileiro, ao qual nossa atenção é dirigida neste paper, com foco no microsistema dos Juizados Especiais Cíveis (JEC).
Para permitir essa demonstração, faz-se necessário um recorte. Serão reportados neste artigo resultados de pesquisa etnográfica (observações e entrevistas reunidas em nosso caderno de campo, à moda da antropologia) levada a efeito no Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJERJ) entre os anos de 2014 e 2015.
Na República Federativa do Brasil, a Constituição conferiu atribuição para que cada Estado da Federação e o Distrito Federal organizassem sua própria Justiça, com competência para processar e julgar as causas comuns, em matéria cível ou criminal, representando a maior parcela das questões submetidas ao Poder Judiciário nesse país. No caso deste artigo, tomamos como objeto de análise o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, com sede na capital desse estado – a cidade do Rio de Janeiro – e competência para exercer a jurisdição em todo o território estadual.
Dentro da estrutura desse Tribunal, o foco deste artigo está direcionado para os chamados "Juízes Leigos". Trata-se de profissionais com formação jurídica e inscrição definitiva na Ordem dos Advogados do Brasil, recrutados mediante processo seletivo público específico, convocado pela Presidência do Tribunal considerado, que prestam serviços a esse Tribunal por tempo determinado (dois anos, prorrogáveis por igual período). A sua atribuição é auxiliar os juízes titulares na condução de audiências e na prolação de sentenças em processos de pequena complexidade e valores reduzidos, dentro dos chamados "Juizados Especiais Cíveis", regulados pela Lei 9.099/1995. Os leigos não são considerados integrantes da carreira da magistratura e seus atos somente têm validade se convalidados (homologados) pelos juízes de carreira (chamados, no Brasil, juízes togados) aos quais se encontram subordinados.
A escolha desse recorte se deve a duas razões: a primeira, porque são profissionais aos quais se pode ter fácil acesso, já que sua atuação cotidiana não se dá, em geral, dentro de gabinetes fechados e inacessíveis, mas sim nas salas onde presidem as audiências – sendo possível que, em uma mesma tarde, ocorram dezenas delas. Na pesquisa etnográfica o acesso aos atores do campo mostra-se algo essencial (CARDOSO DE OLIVEIRA, 1998), já que a intenção desse tipo de pesquisa é desvendar as relações sociais que permeiam o campo estudado (BOURDIEU, 1968). Trata-se de uma abordagem qualitativa, razão pela qual o contato humano entre o pesquisador e o objeto pesquisado se mostra indispensável.
A outra razão é que esses profissionais são remunerados e têm sua produtividade controlada de uma maneira bastante peculiar, que será oportunamente explicitada. E aparentemente ela repercute na forma como atuam na condução de audiências e prolação de decisões, servindo como um bom exemplo dos golpes que a política de gestão de acervos já referida linhas acima, privilegiando critérios quantitativos, parece estar desferindo contra a qualidade da prestação dos serviços jurisdicionais, dentro do recorte selecionado neste artigo.
No aspecto metodológico, é importante informar que os dados aqui referidos foram coletados por intermédio de observações de campo feitas pelo autor do artigo em duas dezenas de audiências assistidas e de entrevistas com cinco juízes leigos em atuação no Tribunal considerado, além de alguns funcionários e advogados militantes. De acordo com SEVERINO (2007, p. 124), a entrevista é uma técnica que tem por intuito coletar informações, por meio de sujeitos entrevistados, sobre um determinado assunto, havendo, portanto, a interação entre pesquisador e entrevistado. Neste sentido, "o pesquisador visa apreender o que os sujeitos pensam, sabem, representam, fazem, argumentam" (SEVERINO, 2007, p. 124).
Esse mesmo autor (SEVERINO, 2007) divide a técnica de entrevista em dois tipos: entrevistas não-diretivas e entrevistas estruturadas. As primeiras conferem liberdade ao entrevistado para falar o que deseja, a partir de uma pergunta ou provocação inicial. Nesse caso, "o entrevistador mantém-se em escuta atenta, registrando todas as informações e só intervindo discretamente para, eventualmente, estimular o depoente" (op. cit., p. 125). Este tipo de entrevista ocorre como se fosse uma conversa informal. Na segunda opção, estruturada, as questões são pré-determinadas e direcionadas. O presente artigo refere dados colhidos por meio de entrevistas não-diretivas.
Vale dizer que, embora os casos aqui relatados não sejam representativos da realidade de todo o Judiciário Brasileiro – mesmo porque se referem a uma abordagem restrita no tempo e no espaço, limitada às observações de um único pesquisador – nem reflitam a conduta e o modo de pensar de todos os atores do campo, os mesmos permitem inferir que os mecanismos de gestão de acervo por meio de critérios prioritariamente quantitativos, abordados neste paper, exercem grande pressão sobre os atores do campo. A ponto de fazerem com que determinadas práticas processuais já bastante arraigadas no modelo brasileiro sofram interferências aparentemente prejudiciais, não por influxo de modificações legislativas, mas sim por influência das referidas metas quantitativas – um efeito colateral da busca desenfreada pela, assim chamada, celeridade processual.
A Constituição brasileira sofreu, no ano de 2004, algumas modificações em razão da Emenda Constitucional 45/2004, que ficou conhecida como "Emenda da Reforma do Judiciário". Isso porque gerou importantes mudanças na forma como esse Poder estava organizado e até mesmo no andamento dos processos judiciais. Uma das alterações mais significativas para este estudo foi a inserção do inciso LXXVIII no art. 5º da Constituição, assegurando a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam celeridade na sua tramitação. A partir desse momento a celeridade processual foi elevada à categoria de garantia constitucional.
A principal linha de ação assumida pelo CNJ para cumprir esse mandamento constitucional foi estabelecer metas quantitativas, de observância compulsória pelos tribunais, voltadas para estimular o rápido encerramento (leia-se, arquivamento) dos processos judiciais. Os tribunais, por sua vez, redistribuem essas metas para os seus integrantes, juízes e serventuários, de quem são cobrados resultados numéricos, produção de sentenças e relatórios, em grandes quantidades.
Se de um lado essa iniciativa está repleta de boas intenções, por outro lado as observações de campo parecem indicar a existência de alguns efeitos colaterais indesejados e até mesmo prejudiciais. Ocorre que, muitas vezes, essas metas superam a própria capacidade de trabalho desses profissionais, em vista da estrutura de material e pessoal disponível nessas Cortes.
Apenas para dar um exemplo, pode-se mencionar a fala de uma das funcionárias do TJERJ que, em uma entrevista, externou o seu descontentamento com a política de metas a que estava submetida. Informou que passa muito tempo preenchendo relatórios para medir a produtividade do cartório em que trabalha, pois estes relatórios são cobrados a todo momento pela administração da Corte. Revelou ter a impressão de que perde mais horas confeccionando os relatórios do que exercendo as atribuições próprias de sua função.
Explicou que o Tribunal está se reorganizando administrativamente pelo emprego de um método de gestão empresarial, que visa resultados (Sistema Integrado de Gestão – SIGA). Mas, na sua visão, o importante não são apenas os números. É preciso enxergar também a qualidade nos serviços judiciários, qualidade esta que, na visão da entrevistada, fica comprometida pela falta de infraestrutura e pela sobrecarga dos funcionários. A entrevistada pareceu insegura quanto ao papel que seus chefes esperam que venha a desempenhar: se o seu foco no trabalho deveria ser a quantidade ou a qualidade.
A dúvida dessa funcionária, que não destoou de outras falas coletadas no trabalho de campo, pareceu evidenciar a clara opção do Tribunal, preferindo a adoção de critérios de produtividade quantitativos, em detrimento dos qualitativos, dos quais os funcionários entrevistados parecem sentir falta. Segundo Demo (2012, p. 8), temos:
Todo fenômeno qualitativo é dotado também e naturalmente de faces quantitativas e vice-versa. Parto do ponto de vista de que entre quantidade e qualidade não existe dicotomia, pois são faces diferenciadas do mesmo fenômeno. Métodos quantitativos e qualitativos precisam ser tomados como complementares e como regra. Dependendo do objeto e dos propósitos da pesquisa, pode-se preferir um procedimento mais quantitativo, mas seria equivocado não perceber que "dados" qualitativos também são, de alguma forma, dados, ou seja, possuem referências como tamanho, frequência, escala, extensão.
Entretanto, destoando dessas percepções dos funcionários de menor escalão, a predileção pelos números parece evidente na ótica daqueles a quem compete a gestão dos tribunais brasileiros, notadamente o CNJ. Ela se manifesta particularmente por meio de dois mecanismos com enfoque quantitativo: a edição do relatório "Justiça em Números" e o estabelecimento de "Metas Nacionais" numéricas para serem atingidas pelos diferentes órgãos do Poder Judiciário.
No relatório "Justiça em Números", a produção é expressa em gráficos e tabelas que sintetizam os resultados informados pelos tribunais em formulários próprios, permitindo que os mesmos sejam classificados desde o melhor até o pior desempenho para cada aspecto avaliado. Esse documento é produto do Sistema de Estatísticas do Poder Judiciário, criado pela Resolução n. 4/2005 do CNJ . O artigo 1º dessa Resolução instituiu
(...) o Sistema de Estatística do Poder Judiciário, que concentrará e analisará dados a serem obrigatoriamente encaminhados por todos os órgãos judiciários do país, conforme planilhas a serem elaboradas com o apoio da Secretaria do Supremo Tribunal Federal, sob a supervisão da Comissão de Estatística do Conselho Nacional de Justiça.
Desse modo, pretende o CNJ cumprir o disposto no inciso VI do artigo 103-B da Constituição da República Federativa do Brasil
Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura: (...) VI – elaborar semestralmente relatório estatístico sobre processos e sentenças prolatadas, por unidade da Federação, nos diferentes órgãos do Poder Judiciário; (...).
Já as "Metas Nacionais" para o Poder Judiciário foram definidas pela primeira vez no 2º Encontro Nacional do Judiciário, que aconteceu no ano de 2009, no estado de Minas Gerais. Ao final do evento foram traçados objetivos de nivelamento para o Judiciário. O maior destaque foi dado à Meta 2, determinando que fossem identificados e julgados, ainda naquele ano, os processos judiciais mais antigos, que chegaram aos respectivos magistrados até 31 de dezembro de 2005.
A cada ano vêm sendo traçadas novas metas. Neste artigo, leva-se em consideração apenas as metas de natureza quantitativa, isto é, que exigem preocupação com resultados numéricos. Existem outras que fogem a isso, tratando de objetivos diversos como a informatização dos tribunais ou a capacitação de funcionários. Contudo, estas últimas representam uma minoria, o que confirma a tese aqui sustentada, quanto à preferência pela quantidade.
No discurso assumido pelo CNJ (vide a página eletrônica dessa instituição), essas metas são importantes por permitirem o acesso dos brasileiros ao seu "direito constitucional que estabelece a duração razoável do processo na Justiça". Seu objetivo, segundo o Conselho, é: organizar o trabalho nas varas de Justiça, informatizar o Judiciário, proporcionar mais transparência à sociedade e rapidez no desfecho dos processos.
Contudo, esse parece ser não mais do que um discurso, uma racionalidade, que pode ser problematizada ou repensada de forma crítica. Muitos poderiam ser os exemplos mas, apenas para ilustrar, podemos pensar que um juiz cível que consiga homologar cem acordos em um mês talvez esteja atendendo às metas numéricas do tribunal. Mas isso não significa, necessariamente, que esses acordos tenham deixado satisfeitos os usuários do sistema, isto é, os jurisdicionados. Isso depende, no exemplo, da forma como a oportunidade do acordo foi apresentada às partes e do tempo disponível para a negociação (SOUZA NETO, 2000; PANTOJA, 2008), dentre outros aspectos. Logo, uma avaliação integral dos serviços judiciários exigiria que se desse ao aspecto qualitativo, no mínimo, a mesma importância que se atribui aos números.
Ao contrário disso, os números vêm ocupando lugar de destaque nesse cenário. Com alguma frequência, durante o trabalho de campo, foram ouvidos advogados reclamando da atuação de alguns magistrados os quais, segundo eles, "não estão preocupados com as pessoas e nem com o direito. Preocupam-se, isto sim, em extinguir os processos. Estão preocupados com as metas do CNJ".
Algumas das situações mais significativas observadas no campo ocorreram nos chamados Juizados Especiais Cíveis. Isso não parece ser casual. Esses juizados tornaram-se importante gargalo no Tribunal estudado, no sentido de que a entrada de processos é muito maior do que a capacidade desses órgãos de processarem e julgarem as causas a eles submetidas. Isso decorre do fato de que, nesses Juizados Especiais (às vezes reconhecidos pela população brasileira como Juizados de Pequenas Causas), supostamente inspirados nas Small Claims Courts do direito Americano, o ajuizamento das ações cíveis não depende do pagamento de custas processuais iniciais e não há necessidade de contratar um advogado para as causas de valor reduzido (até o patamar de 20 salários mínimos nacionais).
Nessa linha de pensamento, alternativas foram buscadas para melhorar o seu desempenho, do ponto de vista quantitativo, de modo a dar conta da expressiva quantidade de demandas nesses Juizados. Contudo, essa melhoria de desempenho quantitativo, atrelada ao cumprimento das metas do CNJ, geralmente tem sido concretizada por meio de medidas que implicam no cerceamento ou limitação à prática de certos atos processuais.
Uma das medidas mais contestadas pelos advogados é a dificuldade existente na interposição de recursos. Esses recursos se prestam a permitir a reapreciação de decisões em uma instância conhecida como Turmas ou Conselhos Recursais. A dificuldade identificada nesse aspecto diz respeito ao extremo rigor com que é feita a conferência dos valores recolhidos a titulo de preparo, isto é, custas recursais, condicionantes à sua regular tramitação. Há apelos que não chegam às Turmas Recursais por questão de centavos (de Real) recolhidos a menor, valores evidentemente insignificantes, sem que se dê à parte a oportunidade de fazer a complementação desse pagamento.
Essas custas, cujo pagamento é exigível para a tramitação dos recursos, também são reputadas demasiadamente elevadas pelos usuários do sistema de justiça, no Estado do Rio de Janeiro, impelindo-os a tentar, em muitos casos, pedidos de isenção desse pagamento. Segundo a Lei 1.060/50, as pessoas que afirmam a falta de condições financeiras para fazerem o pagamento das despesas do processo gozam dessa isenção, denominada de gratuidade de justiça, de modo a viabilizar o seu acesso aos serviços judiciários. Mas nos Juizados Especiais do Rio de Janeiro os magistrados têm sido muito rígidos para a concessão desse benefício legal, e os critérios da lei vêm recebendo múltiplas interpretações e aplicações particularizadas que acabam dificultando a vida dos pretendes à gratuidade (segundo COSTA, 2015).
Um serventuário confidenciou que "essa é uma ordem do Tribunal" e que, efetivamente, o objetivo é conter o número de processos encaminhados à instância recursal. Na prática, há um cerceamento do direito ao reexame da causa em outra instância. Assim, a meta qualitativa que exige o controle do número de processos na instância recursal é atingida sem que isso signifique, necessariamente, o atendimento das exigências de um processo justo, já que este implicaria, dentre outros, na possibilidade de acesso à revisão de uma decisão desfavorável por outro órgão judicante (GRECO, 2011).
Outra medida de gestão da quantidade adotada pela Corte, e que mais nos interessa neste paper, foi a contratação dos Juízes Leigos. A medida encontra expressa previsão legal, nos artigos 21 e 22 da Lei 9.099, desde o ano de 1995. Contudo, no TJERJ, o primeiro edital para seleção pública de Juízes Leigos data do ano de 2014. Estes atuam como auxiliares dos magistrados titulares desses juizados. Tudo com o objetivo de permitir a descentralização de algumas atribuições de reduzida carga decisória, delegando-as para profissionais de menor hierarquia dentro do campo, em prol de uma maior celeridade.
A despeito dessa busca permanente por uma maior rapidez no desfecho dos processos, que seria uma das características desses Juizados, a pesquisa de campo evidenciou grande insatisfação dos entrevistados para com o atendimento recebido ali. Frequentemente são publicadas na "Tribuna do Advogado" (veículo de comunicação impresso, de tiragem mensal, editado pela Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil no Rio de Janeiro) críticas bastante severas a esse respeito. Por exemplo:
Tribuna do Advogado, julho de 2014, página 41: "Queimados/Barra da Tijuca – Subseções reivindicam melhorias em JEC e novas varas cíveis: Quatro funcionários transferidos, dez mil processos acumulados e mais de seis meses de espera para a juntada de petições levaram os advogados de Queimados à porta do fórum local, no dia 15 de maio, para protestar. O ato, organizado pela subseção contra a precariedade do Juizado Especial Cível (JEC) da comarca, teve como principais reivindicações a contratação de servidores e a desvinculação da serventia das 1ª e 2ª varas cíveis, cujos magistrados hoje se revezam no julgamento das ações do JEC."
Mas a insatisfação não está restrita ao lado de fora do balcão. Na entrevista realizada com um juiz leigo, este informou que se sentia sobrecarregado por ter que presidir muitas audiências de instrução no juizado em que atua: cerca de 15 a 20 para cada dia de expediente forense. Explicou que essas audiências são bastante simples e objetivas. Iniciam-se com uma tentativa de acordo. Não havendo acordo, seguem-se o oferecimento da defesa pelo réu e os depoimentos das partes e das testemunhas quando essas provas são requeridas pelos interessados. Mas que geralmente isso não acontece porque, segundo o seu relato, nos juizados a prova é quase sempre documental.
O motivo da sobrecarga de trabalho por ele reportada residia na necessidade de confeccionar um projeto de sentença para cada audiência de instrução que viesse a presidir, o que geralmente era feito em casa, após o expediente. Esses projetos de sentença são submetidos ao juiz togado responsável pelo juizado para serem, ou não, homologados. Segundo norma interna desse Tribunal, cada juiz leigo deve realizar, no mínimo, 80 audiências por mês, bem como elaborar, no mínimo, 80 projetos de sentença, por mês, podendo tal meta ser alterada por deliberação interna do Tribunal, a qualquer tempo.
Esse juiz leigo explicou que não tem vínculo de emprego formal com o TJERJ. Foi selecionado dentre outros candidatos, em um processo público, para atuar nessa função por certo tempo. Informou que, para cada projeto de sentença homologado pelo juiz titular, ele recebia como remuneração R$22,00 (vinte e dois Reais), o que equivalia a cerca de três por cento do salário mínimo nacional vigente na época em que essa entrevista foi concedida (2015). Quantia esta que era suficiente para fazer uma refeição simples na cantina situada no mesmo prédio em que esse juiz leigo trabalhava. Por isso, para receber uma remuneração minimamente satisfatória, era obrigado a fazer muitos projetos de sentença e trabalhar muitas horas a cada mês. Avaliou que, de outra forma, sua atuação como leigo seria inviável, já que as despesas superariam os ganhos auferidos.
Em um cálculo breve, tomando como ponto de partida o número mínimo de sentenças exigidas por mês (80), e o pagamento devido por cada sentença homologada (R$22,00), temos que o pagamento mínimo feito a cada leigo é de R$1.760,00 (hum mil setecentos e sessenta reais), o que se aproxima de dois salários mínimos nacionais e meio. Pode-se considerar que é possível, mediante esforço pessoal, multiplicar essa soma, a depender da quantidade de projetos de sentença que cada um tenha condições de produzir. Contudo, para dobrar esse montante, por exemplo, seria necessário computar cento e sessenta sentenças homologadas em um só mês, o que resultaria em aproximadamente sete sentenças para cada um dos dias úteis de cada mês trabalhado (22 em média). Lembrando que a prolação de projetos de sentenças não é a única atribuição desses juízes.
Acreditando que esse critério de remuneração era muito instável, e talvez desproporcional em vista da importância do trabalho realizado por esses profissionais – a prolação de sentenças em processos cíveis, ainda que de reduzida complexidade – buscou-se conferir essa informação em fonte fidedigna. Com efeito, foi localizado no sítio eletrônico do Tribunal, à época da pesquisa, o primeiro edital de seleção de Juízes Leigos publicada em 2014. No texto, disponível no sítio eletrônico do TJERJ em 20 de junho de 2014, consta claramente indicação do critério de remuneração, nos termos seguintes:
"retribuição mediante bolsa por ato homologado, projeto de sentença ou acordo celebrado entre as partes, não sendo computados para efeito de remuneração, as homologações de sentença de extinção do processo no caso de ausência do autor, desistência e embargos de declaração, sem prejuízo de outras situações que venham a ser regulamentadas pelo Tribunal de Justiça. Atualmente a retribuição paga é de R$ 22,00 (vinte e dois reais) (…)".
O que se percebeu foi que a forma de atuação desses juízes leigos parece ser impactada, de maneira prejudicial, pelo mecanismo adotado pela Corte para o cálculo de sua remuneração mensal, a que se denominou "bolsa". Os leigos se vêem obrigados a prolatar muitas sentenças a cada mês, caso desejem receber um pagamento minimamente digno, em vista da função que desempenham. Alguns advogados queixaram-se de que algumas dessas sentenças contêm erros graves, muitas vezes evidenciando que os autos dos processos não chegaram a ser lidos. Isso parece previsível, diante da expressiva quantidade de sentenças a serem "produzidas" – de forma semelhante ao que ocorre em uma linha de produção industrial – vislumbrando-se um comprometimento da qualidade de cada uma delas. O ato de sentencia, ao menos em tese, demanda leitura, estudo e reflexão.
Por outro lado, esse mecanismo funciona como um instrumento de pressão permanente, exercida pela administração do Tribunal sobre esses funcionários, que tem por objetivo o alcance das metas numéricas. A fala de um dos juízes leigos entrevistados explicita bem essa lógica. Quando perguntado de que maneira a política de metas do Judiciário vinha impactando em sua realidade profissional, o juiz declarou que "para mim, o contracheque tornou-se a meta".
A despeito disso, ao ser observado em atuação, esse juiz leigo mostrou grande eficiência na condução das audiências, embora fosse nítido que tinha pressa em concluí-las, chegando a demonstrar impaciência com os advogados que, por vezes, estendiam-se em suas sustentações orais. Estas são permitidas no procedimento do JEC, mas devem ser breves.
Uma situação em particular chamou atenção. Feito o pregão, isto é, a chamada das partes para a audiência, verificou-se que o autor da ação não estava presente. Compareceu apenas o advogado do autor, assim como a representante da empresa ré e sua advogada. Tratava-se de uma ação consumerista, isto é, ajuizada por um consumidor contra a empresa que lhe vendera um produto defeituoso. O pedido tinha natureza indenizatória.
Indagado sobre onde estava o seu cliente, o advogado respondeu dizendo que acabara de receber um telefonema informando que ele havia sido hospitalizado para tratar de um mal súbito e não tinha condições de participar do ato. Isso era um problema, já que no JEC a presença pessoal das partes nas audiências é indispensável por lei. Esse advogado requereu ao juiz leigo que a audiência fosse, portanto, remarcada para outra data.
O juiz leigo informou que isso não seria possível, eis que, segundo entendimento do magistrado responsável, titular daquele Juizado, o procedimento nesse caso era que se procedesse à extinção do processo. Inclusive com a condenação da parte ausente nas despesas processuais, como se tivesse sucumbido na ação. Tal procedimento, segundo informou o juiz leigo, estaria respaldado no artigo 51 da lei que regula o funcionamento dos Juizados.
O advogado do autor argumentou que aquele entendimento não fazia sentido e que no mesmo Juizado já passara por situação semelhante resolvida de forma diversa. Afinal, ele estava presente e informando um justo motivo para a ausência do interessado, que poderia ser comprovado com documentos (prova do atendimento hospitalar) no prazo que fosse determinado. Argumentou que não seria econômico extinguir o processo, porque outro idêntico seria ajuizado logo em seguida, já que a lei não o impedia de fazê-lo. Parecia mais razoável, na sua ótica, remarcar a audiência do que decidir pela extinção do processo.
Todavia, o juiz leigo insistiu que esse era o procedimento previsto para aquela hipótese, e que era para o autor estar presente no ato. Em não estando, segundo ele, a lei era clara quanto ao desfecho que a causa deveria receber: uma sentença de extinção. Disse ainda que, se o autor comprovasse com documentos uma justificativa plausível para a sua ausência, então o juiz poderia isentá-lo das custas do processo, a cujo pagamento seria condenado em razão do não comparecimento.
Realmente essa hipótese está prevista no parágrafo 2º do artigo 52 da Lei 9.099/95. Mas geralmente sua aplicação fica restrita às situações de faltas injustificadas. Chamou atenção o rigor com que a situação foi conduzida, considerando o argumento do advogado e toda a informalidade que caracteriza esses juizados, privilegiando as soluções consensuais – aspectos estes não observados nesse caso.
Encerrada a audiência, o juiz leigo foi indagado acerca do rigor de sua conduta para com o advogado e a parte ausente. Respondeu informando que, no passado, houve casos em que o juiz titular daquele juizado deferiu pedidos de designação de novas audiências em razão da ausência do autor, desde que justificada. O novo procedimento se dava porque havia uma meta do CNJ que compelia o magistrado a extinguir o maior número de processos possível, mantendo o acervo processual sempre sob controle. Assim, o juiz adequou o seu entendimento de modo a assegurar que, em casos desse tipo, o processo pudesse ser extinto.
Explicou que uma sentença extintiva contribuía para que aquele juizado cumprisse as metas. Reconheceu que era uma postura rígida no ambiente informal do JEC, mas que, diante da quantidade de processos, não havia alternativa. "É preciso bater as metas", sentenciou o jovem juiz leigo que, além de advogado, era aluno da Escola da Magistratura Estadual (EMERJ).
Com efeito. No modelo de relatório imposto aos tribunais pelo CNJ (disponível no sitio eletrônico desse Conselho) o item 2 refere-se ao aspecto "Litigiosidade". Nesse item o tribunal deve informar dados tais como: número de magistrados no primeiro e segundo grau, número de casos novos distribuídos e número de sentenças proferidas a cada ano. As impressões colhidas no campo sugerem que o ponto mais incômodo para os tribunais diz respeito à chamada "taxa de congestionamento".
Para os juizados, esta é definida como o "saldo residual de processos não sentenciados no Juizado Especial no final do período anterior ao período-base (ano ou semestre), excluídas as execuções de sentença e outros procedimentos passíveis de solução por despacho de mero expediente". Quando a taxa de congestionamento é elevada, isso evidencia certa demora na prolação de sentenças, o que pode repercutir de forma negativa para o Juizado. Os seus funcionários serão alertados pela administração do Tribunal e o fato será registrado, podendo pesar desfavoravelmente para o magistrado na sua progressão dentro da carreira. Esse dado permite compreender toda a preocupação existente em agilizar a prolação de sentenças, como no caso ora relatado. Todos estão correndo para bater as metas.
A situação desperta alguns questionamentos. Obviamente a extinção do processo, no caso analisado, atendeu a uma necessidade interna de gestão de acervo. Mas atendeu aos legítimos interesses do usuário? Houve razoabilidade na decisão, em vista da natureza informal das ações dos JEC?
Os dados de campo também deixaram evidente que a busca pela celeridade atua como uma razão de decidir bastante utilizada pelos magistrados, às vezes de forma implícita, isto é, não verbalizada nem registrada por escrito na fundamentação da decisão. Por exemplo, quando o juiz tem pressa em encerrar a audiência de instrução e, por isso, não deseja ouvir uma testemunha, é comum que tente fazer o advogado desistir da produção daquela prova, dizendo, por exemplo, que já está convencido sobre os fatos, ou que a prova já existente nos autos é suficiente para comprovar as alegações que a parte pretendia provar com o testemunho.
Nessas situações, quando o advogado insiste na produção da prova oral (que pode demandar algum tempo, a depender do caso) não é raro que o juiz demonstre certa impaciência pela alteração do tom de voz ou mesmo fazendo as perguntas de forma apressada. Em um caso peculiar que chamou muita atenção, o juiz leigo enervou-se pelo fato do advogado ter-se alongado no interrogatório da testemunha, chegando a reclamar do fato de que essa demora atrapalharia o seu horário de almoço e descanso, eis que logo deveria retornar para uma nova rodada de audiências, sendo mais de vinte previstas para aquele dia. Com toda essa pressa, há muito pouco espaço para o diálogo, como já apontou Lupetti Baptista (2008).
A busca pelo alcance das metas numéricas parece funcionar, assim, como uma faca no pescoço dos funcionários do Tribunal, contribuindo inclusive para uma maior formalização de procedimentos, criação de obstáculos à prática de certos atos processuais (como o direito de recorrer e a possibilidade de coleta provas orais em audiência) e, de forma geral, no recrudescimento das relações que se estabelecem entre os profissionais que atuam no meio jurídico, tornando-as mais frias, amargas e desumanas, além de potencialmente insatisfatórias para os jurisdicionados.
Uma análise crítica sobre esses dados de campo passa pela compreensão de duas expressões parecidas que têm significados diferentes: produtividade e produtivismo. A primeira tem sentido valorativo. Diz respeito à qualidade daquilo que é produtivo, isto é, que tem êxito em direcionar a utilização dos meios disponíveis, pessoais e materiais, para o melhor resultado possível, observando os critérios qualitativos e quantitativos pertinentes. Por outro lado, a expressão produtivismo vem sendo usada de forma pejorativa, querendo significar uma ideologia que, na visão de SIQUEIRA (2004), seria predominante na sociedade pós-moderna, segundo a qual "os mecanismos de desenvolvimento econômico substituem o crescimento individual e uma vida em harmonia com os outros".
O produtivismo, portanto, seria uma conseqüência negativa da sociedade de consumo, em que predomina a lógica empresarial de mercado e a necessidade crescente de criar e manter eficientes sistemas de gestão, em busca de resultados numéricos mais favoráveis. Diante disso, pode-se indagar se as práticas abordadas neste artigo são produtivas ou produtivistas. Ao que parece, no recorte aqui considerado, o tribunal transformou-se em uma empresa, passando a assumir estratégias próprias do ramo empresarial, inclusive práticas produtivistas que podem vir a repercutir, paradoxalmente, na insatisfação do público interno e externo.
Para demonstrar a forma como a atuação dos tribunais brasileiros, nesse cenário, se aproxima da atividade de administração de empresas, tomemos aleatoriamente um exemplo, retirado de um texto especializado, focado em métodos quantitativos de gestão de estoques. (TADEU, 2015).
Nesse artigo, o autor sustenta que a preocupação com o controle de estoques em instituições públicas e privadas, especialmente em um cenário de globalização e acirrada competição, é algo indispensável. Afirma que a adoção de métodos quantitativos de controle para decidir o que ou quanto convém ou não comprar, em um determinado cenário, pode evitar desperdícios, otimizando os resultados empresariais. Afirma que esse controle se dá através de rígidos e complexos mecanismos quantitativos de gestão, cujos resultados são ilustrados no texto com muitos cálculos, gráficos e tabelas. O autor também informa que estariam superados métodos qualitativos baseados, por exemplo, na intuição, isto é, em uma percepção pessoal do empresário sobre a intenção do seu cliente para decidir o que deve, ou não compor o seu estoque. Assim, a subjetividade do feeling empresarial dá lugar à objetividade dos números e cálculos matemáticos.
Esse discurso e a própria estrutura da demonstração feita com tanta propriedade por esse autor, muito própria do meio empresarial e das ciências administrativas, parece guardar enorme semelhança com a estrutura e discurso que permeia o Relatório Justiça em números disponibilizado na página eletrônica do CNJ. O Conselho e os Tribunais também estão preocupados com a gestão de seu estoque (de processos), também se ocupam monitorando os resultados de seu trabalho (com vistas ao alcance das metas), também querem tirar melhor proveito dos recursos pessoais e materiais disponíveis. Como sintetizado pela então presidente do TJERJ em uma palestra ministrada no Tribunal, assistida durante o trabalho de campo, "o Tribunal é uma grande empresa". Ora, toda empresa tem como objetivo o lucro. Esse também pode ser o objetivo de um Tribunal? Em que termos se pode pensar em uma atividade lucrativa na distribuição da Justiça? São perguntas que podem suscitar interessantes reflexões.
Independente disso, ainda que de forma sintética, o exemplo evidencia o modo como a atuação dos Tribunais, dentro do recorte estudado, tem se aproximado de modelos de gestão baseados em critérios quantitativos, em detrimento de aspectos qualitativos. Contudo, é de se indagar se a atuação própria do Poder Judiciário, destinado a promover a tutela de direitos, tem mais a ver com a quantidade de decisões ou com a qualidade daquilo que se decide. Afinal, há direitos em jogo e regras processuais um tanto rígidas para serem observadas, das quais depende a legitimidade da decisão final, decorrente de um processo justo.
Não raro nos deparamos com decisões judiciais que relativizam e se desapegam de normas processuais (ou, por outro lado, são excessivamente formalistas na sua aplicação) sob a justificativa de que o juiz moderno é um "juiz-gestor". As normas processuais podem, então, ser manejadas na intenção de contribuir para atingir as metas. No caso dos juizados especiais, a elevação do rigor e das exigências formais poderia contribuir, por exemplo, para extinguir processos, mas iria de encontro ao modelo informal desses Juizados e à legítimas expectativas dos jurisdicionados que esperavam encontrar, ali, uma justiça menos técnica e mais próxima de sua realidade.
A conclusão a que se pode chegar, dentro dos limites deste artigo e dos dados empíricos aqui considerados, é de que as políticas de metas numéricas, levadas às ultimas conseqüências, parecem operar de forma contrária aos objetivos que com elas se pretende atingir. Notadamente no tocante à satisfação dos usuários do sistema de justiça – e, no caso, do microssistema dos Juizados Especiais Cíveis.
O caso dos Juízes Leigos aqui abordado parece ilustrar o quão perversas e contraditórias podem ser as estratégias de administração baseadas em critérios e exclusivamente quantitativos, porque operam em detrimento da qualidade almejada, desconsiderando os limites e características daquilo que é humano. A questão é que todo fenômeno tem faces quantitativas e qualitativas, as quais não podem ser simplesmente desconsideradas e não funcionam sozinhas. Sobretudo quando o serviço prestado é a tutela de direitos eventualmente ameaçados ou violados, o que não pode ser menosprezado.
Este é um diagnóstico que demanda maior debate e reflexões, tendo como norte que o Poder Judiciário presta à população um serviço. Este somente atenderá aos seus objetivos quando, desapegando-se desse exagerado fetiche pelos números, conseguir atender as justas demandas dos jurisdicionados, que vão além da celeridade. Há de ser encontrado um ponto de equilíbrio entre os números e a justa demanda pela qualidade da prestação jurisdicional.
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1. Professor do Programa de Pós-graduação em Direito da Universidade Católica de Petrópolis (PPGD-UCP), da Graduação em Direito da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ-ITR) e pesquisador do Instituto de Estudos Comparados em Administração Institucional de Conflitos – INCT/InEAC. (klever.filpo@yahoo.com.br)