Espacios. Vol. 36 (Nº 10) Año 2015. Pág. 14

A contabilidade como instrumento de governança pública e controle social: Accountability e disclosure nas contas do Município de Curitiba

The accounting with an instrument of social control and public governance: Accountability and disclosure in the Municipality of Curitiba accounts

Antonio Gonçalves de OLIVEIRA 1; Anderson CATAPAN 2; Ivan Carlos VICENTIN 3

Recibido: 02/02/15 • Aprobado: 13/02/2015

Contenido

1. Introdução

2. A Governança Aplicada ao Setor Público

3. Controle Social: Mais Que Direito do Cidadão (Um “Poder-Dever”)

4. Contabilidade Aplicada ao Setor Público

5. Aspectos Metodológicos

6. Resultados e Discussões

7. Conclusão

Referências

1. Introdução

O Estado como ente abstrato, mandatário do poder legitimado de seu povo por intermédio de um governo e atuando com sua "mão invisível" (leviatã) nos limites de seu território, deve de maneira convergente à visão de Matias-Pereira (2010a, p.60), fazê-lo de modo efetivo e eficaz para garantir os direitos do cidadão, ditados e positivados pela Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) (Brasil, 1988), cujos princípios fundantes legitimam e fundamentam o Estado como Democrático e de Direito. Função bem próxima a esta do ente maior Estado, é a operacionalização de seus feitos pela Administração Pública, cuja ação visa à efetivação das políticas públicas pactuadas com os cidadãos a partir do processo de planejamento/orçamento levado a lume pelos Planos Plurianuais (PPAs), Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs) e Leis Orçamentárias Anuais (LOAs).

A administração pública atuando como um elo entre a abstração do legitimado Estado e a efetividade esperada pelo povo, seu acionista maior (shareholder) - proprietário da res-pública -, tem sua atuação norteada, no mínimo, pelos princípios constitucionais (art.37 da Carta Magna brasileira (CRFB)) da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Por que no mínimo? Pelo fato de que existem também outros princípios implícitos ou explícitos, a exemplo o da eficácia e da economicidade, positivados em normas infraconstitucionais que, em atendimento ao princípio da legalidade, devem ser observados pelo agente responsável pela exteriorização do verbo administrar na área pública.

Não obstante o espectro regulatório inerente às ações do Estado e, por conseguinte, da administração pública, o senso comum brasileiro demonstra certa "desacreditação" quanto à efetividade do atendimento ao princípio seminal da continuidade do Estado que tem por cerne o resultado ("lucro social") da promoção do bem comum de seu povo, sendo esta dúvida motivada pela ausência quase que maciça do povo na participação do controle social sobre a gestão da res-pública, mesmo que haja a participação indireta através da representação parlamentar na prática da função legislativa deste mesmo Estado.

Nesse sentido, consoante ao mencionado senso comum publicizado pelos diversos meios de comunicação, tem-se a pressuposição generalizada de que há por parte da Administração Pública, não obstante os princípios a ela aplicados, uma generalizada inobservância às normas aliada à ineficiência na gestão dos recursos públicos, contribuindo com a facilitação para a prática da corrupção e desvios de recursos públicos de propriedade dos administrados, recursos estes úteis e necessários à efetivação das políticas públicas "contratadas" com estes shareholders.

Destarte, neste cenário em que para muitas pessoas a política se tornou sinônimo de corrupção, faz-se salutar uma mudança na maneira como a administração é conduzida, trazendo para seu seio o controle social, o que contribuirá para a restauração de sua credibilidade e revelação do Estado como um verdadeiro garantidor dos direitos do cidadão (princípio da continuidade do Estado).

Nesta caminhada, a administração "burocrática" contemporânea praticada no Brasil, ainda entendida por alguns autores como "exacerbadamente burocrática", aderente à opinião de Matias-Pereira (2010, p.53), foi adotada como prática de combate à corrupção e ao nepotismo patrimonialista, maximizando em todos os setores os controles administrativos. Neste cenário o papel principal dos funcionários passou a ser o controle das ações praticadas, deixando em segundo plano o que deveria ser o pressuposto básico da administração e do Estado: o bem estar e a garantia dos direitos do cidadão.

Não obstante, em contraponto à criticada rigidez centrada no controle da administração pública, o que pode inclusive torná-la ainda mais ineficiente, conforme o senso comum já mencionado neste estudo, os princípios da Governança Pública, com ênfase à equidade (equity), transparência/evidenciação (disclosure) e responsabilidade social em se prestar contas (accountability), tem como ponto focal a busca do atendimento ao princípio mater da continuidade do Estado, atuando em aderência com aqueles constantes do artigo 37 da CRFB (Brasil, 1988), positivados em favor da administração pública.

Nesse matiz colorido pela ação "intervencionista" e controladora direcionada sobre os feitos da Administração Pública, amenizada pela prática e inserção permanente da governança pública na agenda dos gestores, surgem leis e regulamentações que aos poucos conduzem o Estado para essa postura inteligente que usa inicialmente a transparência como ferramenta para uma melhor gestão. Assim, conforme asseverado por Oliveira et al. (2012) a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei complementar n° 101/2000) (Brasil, 2000) regula os limites da atuação pública, tendo como objetivo não só controlar, mas sim, e pode-se também dizer, principalmente, fortalecer os principais eixos da administração pública, eixos estes que nas palavras de Santos apud Slomski (2008, p.174) são: o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilidade na gestão dos recursos públicos e prestação de contas.

Reforça-se então a transparência/evidenciação (Disclosure) e a prestação de contas (accountability), sem desmerecimento aos demais, como novos e essenciais princípios a serem adotados pela contabilidade e pela administração pública. Frise-se que tais princípios e práticas, em conjunto com outros já mencionados, como a equidade, unem-se e formam os preceitos da governança em sentido lato.

Em conjunto, consoante se observa, esses preceitos podem possibilitar de forma contributiva, e até distributiva, uma democracia participativa, mudando algumas atitudes do Estado de maneira a possibilitar uma real participação dos cidadãos na democracia, uma democracia em que são ouvidos e seus direitos respeitados como tão prometido e "compromissado" em campanhas eleitorais que antecedem a alçada ao poder.

Essa participação do cidadão e seu conhecimento acerca das políticas públicas e das contas e ações do governo pode se dar inicialmente com a análise dos balanços orçamentários que são compulsoriamente disponibilizados pelos entes públicos em atendimento à legalidade regulatória constante também (além de disposições em outras leis, decretos e atos normativos, a exemplo: Instruções Normativas, Resoluções, Portarias) na Lei 4.320/1964 (Brasil, 1964), regulação vigente de grande relevância à função executiva da Administração Pública, uma vez que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Complementarmente à análise dos balanços, a participação do cidadão numa perspectiva de controle social, é também possibilitada através da análise de indicadores financeiros e não financeiros, calculados a partir dos dados disponibilizados nas demais peças geradas pela contabilidade pública e nos relatórios com os resultados apresentados pelas contas públicas, fato este que facilita o entendimento e a interpretação das ações realizadas.

Neste matiz, respeitada a sua limitação, este trabalho tem como objetivo discutir a possibilidade da prática do controle social aderente aos princípios da transparência/evidenciação (disclosure) e da prestação de contas (accountability) a partir da análise da execução orçamentária do município de Curitiba, no período compreendido entre os anos de 2007 a 2011 inclusive.  

Na mesma direção, para uma melhor compreensão e objetividade referente aos resultados esperados deste estudo, consoante às inquietudes dos autores e aderente ao objetivo traçado, busca-se então resposta a seguinte questão problema: a prática da análise dos resultados da execução orçamentária pode contribuir para a efetividade dos princípios de governança pública como instrumento de controle social?

Neste diapasão, entende-se que o estudo encontra justificativa na forma e estrutura propostas, consoante à contribuição esperada, a qual se somará às ainda incipientes fontes para desenvolvimento do conhecimento na área de Governança Pública, indo ao encontro da observada valorização dos princípios relacionados à transparência, equidade, prestação de contas, responsabilidade social e continuidade do Estado visando ao seu desenvolvimento (em sentido lato sensu) e de seu povo (stricto sensu). Ainda, justifica-se também pelo avanço do conhecimento, uma vez que vários trabalhos recentes têm sido publicados sobre o tema (Dias e Cario, 2014; Silva, Senna e Lima Júnior, 2014).

Este artigo é dividido em 7 (sete) "seções/blocos" sendo a primeira delas representada por esta introdução. Na segunda seção é tratada a compreensão da Governança (aplicada ao setor público?) focando-se no Estado como ente político-social e Governança (no caso a pública). A terceira seção versa sobre a legitimação constitucional da atuação do Controle Social na Administração Pública como objeto de participação democrática da sociedade (cidadão/povo) na administração da res-pública. A Contabilidade Aplicada ao Setor Público é tratada no quarto bloco. A metodologia empregada no estudo que é registrada na quinta seção. A sexta seção traz os resultados do estudo que são a fonte para as conclusões, as quais, juntamente com a sugestão para novos estudos, são tratadas na sétima seção.

2. A Governança Aplicada ao Setor Público

O conceito de governança apareceu em 1992 no documento desenvolvido pelo Banco Mundial: Governance and Devlopment, (Borges, 2003, p. 125-134) expressando em espectro lato sensu, que "[...] governança é o exercício da autoridade, controle, administração, e poder de governo". Precisando Melhor, "é a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos (ambiente público /privado) de um país visando ao desenvolvimento, implicando ainda na capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir as funções a ele inerentes " (Gomides, et al.., 2010, p. 177-194).

Por sua vez, Kissler e Heidemann (2006) e Matias-Pereira (2010a), de forma stricto sensu à aplicação pública da governança (public governance), entendem que "[...] não existe um conceito único de governança pública, mas antes, uma série de diferentes pontos de partida para uma nova estruturação das relações entre o Estado e suas instituições nos níveis federal, estadual e municipal".

Não obstante, Matias Pereira (2010b p. 67) também é do entendimento que a observância dos princípios de governança na área pública "[...] qualifica o modo de uso da autoridade política, e, mais especificamente, [...] a governança é a capacidade que determinado governo tem de formular e implementar as suas políticas".

Neste matiz, o Banco Mundial estabelece, para tanto, a observância de quatro dimensões-chaves para a boa governança no setor público: administração do setor público; quadro legal; participação e accountability; e informação e Transparência (disclosure) (Borges, 2003, p. 125-134).

Pontualmente Oliveira et al. (2011 p. 217), convergentes a Matias-Pereira (2010a), asseveram que "[...] o processo de governança pública envolve múltiplas categorias de partes interessadas (stakeholders). Trata-se então, do povo, do governo, das instituições e de suas inter-relações visando ao interesse da coletividade e à prevalência do bem comum".

Na mesma toada, Matias-Pereira (2010a p.56) ressalta que a manutenção da boa governança pública "[...] exige participação proativa de todos os atores envolvidos, especialmente, da sociedade organizada." Neste diapasão, destaque-se então que esta sociedade deve, para seu próprio interesse, verificar a efetividade, eficácia e eficiência das entidades administrativas.

Para que essa verificação se consubstancie faz-se mister que o cidadão (acionista da res-pública) tenha acesso à informação, sendo então essencial a efetividade dos princípios da transparência (disclosure) e da prestação de contas (accountability), cuja responsabilidade é cabível aos gestores depositários do poder em submissão ao controle social efetivo, realizado pela sociedade, como se observa na seção seguinte deste estudo.

3. Controle Social: Mais Que Direito do Cidadão (Um "Poder-Dever")

É fato observado pelo senso comum que o shareholder vive em constante expectativa e questionamento quanto à efetividade da atuação retributiva de seu governo em contrapartida ao pagamento dos tributos, consubstanciando-se na prestação de seus serviços à sociedade numa atuação também contributiva para a melhoria da qualidade de vida do povo - elemento essencial - da tríade formadora do Estado (povo, território e governo).

Este questionamento, que numa interpretação extensiva pode ser entendido como a participação popular no controle social, tem sua legitimação assentada na CRFB já em seu artigo primeiro (parágrafo 1º), fato este que torna ainda mais relevante o acesso do povo a esta legitimação, não obstante sua reconhecida ausência nesta ação de controle da res-pública, omitindo-se até a este "poder-dever" transferindo-o integralmente aos governantes, e em variadas vezes, limitando-se simplesmente a criticar as respectivas atuações daqueles que detém o poder político que lhe fora dado pelo mandante mor – o povo.

Pode-se dizer que a participação dos administrados no efetivo controle social passa pela associação de pelo menos três fatores: o interesse do cidadão, disponibilização das informações e os meios para fazê-lo. Neste sentido este trabalho, dentre vários outros que ainda surgirão neste fértil campo de estudos, traz sua contribuição discutindo a lume dos princípios da governança aplicada ao setor público, também esta omissão quanto à efetiva participação cidadã no controle da sua coisa pública.

Não só a disponibilização de informações (disclosure) é instituto suficiente para estimular a participação cidadã no controle social, mas também a intelecção acerca do objeto do controle, sendo que esta socialização aderente à citada inteleção encontra guarida no artigo 31, Parágrafo 3.º da Constituição Federal, ao asseverar que: "As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da Lei" (Brasil, 1988).

Aliados à legitimidade constitucional, outros instrumentos regulatórios também socializaram e ratificaram o poder-dever do cidadão em participar deste controle social, o que se dá a partir do acesso às informações, cuja disponibilização vem se ampliando desde a promulgação da CRFB, como se nota  da inteligência e exegese da Lei Complementar n.º 101/2000 (Brasil, 2000), conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que trouxe à administração pública uma série de obrigações de prestar contas ao cidadão e à sociedade.

Aderente às citadas regulações há, institucionalizado no setor público, não obstante questionamentos acerca da eficácia das formas de disponibilizações, importante canal de informações formalizado pelos Portais da Transparência Pública, a exemplo: < http://www.portaltransparencia.gov.br/>.

Então, consoante se extrai de Castro (2008, p. 44) o controle social precisa ser exercido ao nível de controle das ações do governo com questionamentos da efetividade das ações públicas, e não apenas pela apreciação pura e simples da eficiência numérica através de instrumentos efetivos.

Para tanto, tem-se, dentre outros constitucionalmente assegurados, o consagrado instrumento do direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder, consoante regula o artigo 5.º, inciso XXXIV, alínea "a". (Brasil, 1988).

Desta forma fica assegurado o direito, a qualquer pessoa, de apresentar reclamações aos Poderes Públicos, Legislativo, Executivo e Judiciário, bem como ao Ministério Público, contra ilegalidade ou abuso de poder, sendo este direito desvinculado da comprovação da existência de qualquer lesão a interesses próprios do administrado, obrigando a autoridade pública ao recebimento e exame, sob pena de configurar-se violação ao direito líquido e certo do cidadão.

4. Contabilidade Aplicada ao Setor Público

A função da contabilidade é avaliar a riqueza do homem e os acréscimos ou decréscimos dessa riqueza, assim, como o homem é naturalmente ambicioso, a contabilidade existe desde o inicio da civilização e para alguns teóricos ela existe pelo menos desde 4.000 antes de Cristo (Iudícibus e Marion, 1999, p. 30).

Para os autores a contabilidade, desde os povos primitivos, já existia em função da necessidade de controlar, medir e preservar o patrimônio, e na realização dessa atividade, a contabilidade atua como um sistema de informação e avaliação, que registra e processa dados numéricos, por meio de técnicas de acumulação, produzindo e gerenciando informações.

Pode-se ponderar que acompanhando a constante e ininterrupta necessidade de informação, a contabilidade, como ciência, estuda e pratica as funções de orientação, controle e registro dos atos e fatos da administração de qualquer organização, seja ela pública ou privada, com ou sem fins lucrativos.

Nesse sentido, o que difere a contabilidade no setor público é seu campo de aplicação, que abrange todas as entidades do setor público, e seu objeto, representado pelo patrimônio público.

Desta forma, tem-se que a contabilidade pública propicia o conhecimento do patrimônio da entidade do setor público, bem como de suas variações. Entretanto, sem prejuízo do tratamento do patrimônio como objeto de uma ciência, a contabilidade aplicada ao setor público também realiza o registro das transações de aspectos de natureza orçamentária.

Na lição de Rosa (2011, p. 24) a contabilidade pública tem como finalidade o cumprimento de duas tarefas distintas, uma relacionada ao controle do patrimônio e à evidenciação da situação financeira e das modificações do patrimônio líquido e a segunda relativa à execução das receitas e despesas orçamentárias.

Indo além, Slomski (2013, p. 6), ensina que a contabilidade aplicada ao setor público evidencia quatro resultados: o primeiro é o resultado patrimonial do exercício; o segundo é o resultado orçamentário; o terceiro é o resultado financeiro e quarto é o resultado das ações do governo.

Em alinhamento a Iudícius e Marion (1999, p. 35) quando afirmam que: "a contabilidade não é uma ciência exata, mas uma ciência social, pois é a ação humana que gera e modifica o fenômeno patrimonial", pode-se inferir que a contabilidade pública, no cumprimento de seu objetivo que é comunicar informações relevantes, fornece aos seus usuários informações sobre os resultados alcançados pela ação administrativa do agente público.

No caso da contabilidade aplicada ao setor público a evidenciação dessas ações ocorre a partir da execução do orçamento, que se utiliza de técnicas e procedimentos oriundos da ciência contábil e se materializa por meio dos relatórios contábeis.

Esses relatórios, consubstanciados periodicamente em demonstrações contábeis, são ferramentas de apoio ao processo de tomada de decisão, por meio da adequada prestação de contas, desencadeando o necessário suporte à instrumentalização do controle social (Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP, 2012).

O Conselho Federal de Contabilidade (2008) define a instrumentalização do controle social como o "o exercício cotidiano de fornecer informações que sejam compreensíveis e úteis aos cidadãos no desempenho de sua soberana atividade de controle do uso de recursos e patrimônio público pelos agentes públicos".

Com efeito, a eficiência e a eficácia na gestão dos recursos públicos também podem ser avaliadas por meio da análise e interpretação das demonstrações contábeis públicas.

Assim, encerrado o exercício financeiro, o setor de contabilidade deve proceder ao levantamento das demonstrações contábeis que fazem parte da prestação de contas a ser apresentada não só aos órgãos institucionais do Poder Legislativo e Tribunal de Contas, como também para os diversos usuários (Silva, 2009, p. 325).

Considerando o escopo desta investigação, que se limita a análise da execução orçamentária do município de Curitiba, salienta-se com base em Silva (2009, p. 332) que o Balanço Orçamentário constitui o produto final da contabilidade orçamentária e objetiva registrar: i) os elementos do orçamento da forma como foi aprovado pelo Poder Legislativo (Lei Orçamentaria Anual - LOA); ii) a execução do orçamento e as modificações introduzidas e iii) a posição dos valores executados no final do exercício e as previsões iniciais do orçamento.

Já a análise de balanços (públicos ou privados) representa as ações realizadas durante o exercício a que se referem. Para Kohama (1999) analisar é proceder a uma investigação dos fatos com base em dados que, processados, levam a uma interpretação, que possibilita o entendimento dos levantamentos apontados e corresponde à tradução dos resultados apresentados.

Neste matiz, as observações e interpretações dos balanços públicos ocorrem: i) por meio do confronto entre os itens componentes dos balanços e ii) mediante a utilização da análise por quocientes, que trata da comparação entre valores, que permite conhecer, através de uma divisão, quantas vezes um valor representa em relação a outro.

Destarte, as análises escolhidas para sustentar este estudo, obtidas pelo confrontação dos elementos componentes dos Balanços Orçamentários da entidade pesquisada, relativos ao período de 2007 a 2011, mostram o quadro evolutivo ao longo da série temporal estudada, bem como a representação dos elementos dentro dos respectivos exercícios  tomados para o estudo.

Por fim, é importante frisar que a análise e a interpretação dos demonstrativos contábeis melhoram a compreensão das operações da entidade analisada e facilitam ao usuário externo, em especial àquele que não tem facilidade de acesso direto às informações e que se orienta pelo controle social, o adequado entendimento das prestações de contas. Nesse sentido, Silva (2009) destaca que os balanços extraídos da contabilidade pública antes de serem uma forma de evidenciação das ações governamentais perante a fazenda pública, são canais de comunicação entre os agentes públicos e a população.

5. Aspectos Metodológicos

A metodologia adotada, orienta-se pela taxionomia descrita por Vergara (2004, pp. 46-50) na introdução deste trabalho, estrutura-se quanto aos fins como pesquisa do tipo exploratória, descritiva e explicativa; e quanto aos meios, na investigação bibliográfica e documental. Impinge asseverar que para a autora a investigação exploratória (que não deve ser confundida com leitura exploratória) se dá em áreas cuja geração do conhecimento é dinâmica em acompanhamento às constantes modificações observadas na sociedade (o que torna o conhecimento sempre pouco em nível de acumulação, daí a sua "infinitividade"), e mais, que por sua natureza de sondagem não se comporta testes de hipóteses que, todavia, durante ou ao final da pesquisa poderão surgir. Aí está então a motivação para o cabimento da proposição para o desenvolvimento de novos estudos.

Quanto à investigação explicativa, infere-se a partir da contribuição Vergara (2004, p.47) ser "aquela que tem como principal objetivo tornar algo inteligível justificando-lhe os motivos".  Objetiva, assim, esclarecer fatores que contribuem de alguma forma, para a ocorrência de determinado fenômeno.

Para Vergara (2004, p. 47) a pesquisa descritiva é "aquela que expõe características de determinada população ou de determinado fenômeno, (...) não tem compromisso de explicar os fenômenos que descreve, embora sirva de base para tal explicação (...)". Tal entendimento é corroborado por Triviños (1987, p. 109) para quem o estudo descritivo, "[...] tem por objetivo descrever, criteriosamente, os fatos e fenômenos de determinada realidade, de forma a obter informações a respeito daquilo que já se definiu como problema e/ou oportunidade a ser investigado".

Quanto aos meios de investigação empregados, conforme já mencionado, utilizou-se das pesquisas bibliográfica e documental, sendo esta última levada a cabo sobre as demonstrações contábeis (balanços públicos e anexos exigidos pela Lei 4.320/1964) publicadas na range abrangida pelo estudo. Destaque-se que a pesquisa documental (Vergara, 2004, p.48) é aquela realizada em documentos conservados no interior de órgãos públicos e privados de qualquer natureza, ou com pessoas: registros, anais, regulamentos, (...) balancetes, comunicações, Leis, Decretos, Portarias, Resoluções, etc.

A investigação bibliográfica, por sua vez, é o estudo sistematizado desenvolvido com base em material publicado em livros, revistas, jornais, redes eletrônicas, isto é, material disponível ao público em geral (Vergara, 2004, p. 48).

Máxime ainda sobre a investigação bibliográfica, que Vergara (2004) e Koche (2003) destacam-na como instrumento gerador de valiosas contribuições teóricas indispensáveis em qualquer tipo de pesquisa, o que por si só já justifica seu uso neste estudo. Também, reconhecendo a limitação (alertada pelos autores) deste tipo de pesquisa, a mesma deve ser complementada com outros tipos, o que aqui também é feito.

Ora, se a pesquisa limita-se em si mesmo, por óbvio em contraponto à inifinitividade da ciência é sempre cabível a complementação ou continuidade dos estudos já existentes, motivo pelo qual, frise-se este trabalho não tem a pretensão e nem condição de esgotar tão relevante assunto, sendo ele apenas um recorte de um vasto e fecundo campo para o desenvolvimento de novos estudos.

Destaque-se que ensaios de caráter/fins exploratório/descritivos conduzidos pelos meios bibliográfico e documental tem sido (...):

[....] valorizados e amplamente aceitos no mundo acadêmico, considerando a abrangência, relevância e as contribuições do assunto estudado, para o qual não necessariamente se justifica a aplicação estritamente positivista e paramétrica que outrora imperou sobre os recortes acadêmicos (Oliveira, et al., 2012).

Da combinação dos tipos e meios de pesquisa empregados, conforme se vê na seção seguinte deste trabalho foram elaboradas, a partir das demonstrações financeiras e não financeiras do munícipio de Curitiba publicadas nos termos da legislação vigente, as tabelas comparativas dos 5 (cinco) anos estudados – 2007 a 2011 -, e delas extraídos os indicadores financeiros e não financeiros que sustentam os resultados e discussões  seguintes.

6. Resultados e Discussões

Como já destacado neste estudo, encontra-se legitimado como um direito republicano o controle social, o qual se dá por meio do "questionamento" dos acionistas do Estado (seu povo) aos feitos de seus governantes numa visão eivada da principiologia aplicada à governança pública. 

Neste sentido torna-se relevante o acesso e participação do povo no controle da res-pública, fazendo-o de forma a priori (por exemplo: contribuições na elaboração das propostas orçamentárias), concomitante (acompanhamento das licitações e participação nas audiências públicas, quando necessárias dependendo do valor a ser contratado) e posteriori (acompanhamento da execução orçamentária por meio da análise das demonstrações publicadas em atendimento à legislação vigente).

Desta forma, como resultado da pesquisa realizada junto ao Portal da Transparência e da Secretaria de Finanças do município de Curitiba, especialmente sobre as demonstrações publicadas, de modo lato sensu observa-se o atendimento aos princípios da accountability e disclosure, haja vista a transparência (transparência?) e prestação de contas disponibilizadas aos administrados.

Transparência? Sim, faz-se transparente no sentido de publicizar os dados. Contudo, esta "transparência" legal torna-se opaca aos olhos do contribuinte/administrado médio (não tem, necessariamente, conhecimento na área de finanças públicas e Direito Administrativo), uma vez que da forma como são publicadas, nem sempre são inteligíveis àqueles que têm a expectativa de entender os feitos de seus governantes.

A simples publicação e disponibilização dos dados atende à lei (princípio da legalidade) e ao princípio da publicidade, mas será que atende efetivamente à transparência que vai além da publicização, proporcionando aos administrados informações com características de preditividade, relevância, verificabilidade, tempestividade e compreensibilidade?

Observa-se, como exemplo, que a partir dos dados publicados nos Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária (RREO) e demais demonstrações pode-se então estruturar a informação buscando-se atender às características destacadas. As tabelas 1 e 2 são exemplos desta possibilidade, possibilitando ao usuário analisar a evolução da realização das receitas e execução das despesas ao longo dos anos de 2007 até 2011, abrangendo-se então as realizações dos dois últimos anos do governo anterior e dos três primeiros anos do atual.

Trata-se de simples análise que, a partir da estruturação inteligível, torna-se compreensível ao usuário, possibilitando-lhe ilações e conclusões diversas acerca de seus objetivos no exercício de seu poder-dever de participar da gestão da res-pública.

Assim, de forma stricto sensu, da análise das tabelas em referência nota-se, por óbvio, a preponderância das despesas correntes (de custeio e de pessoal, aplicadas na manutenção das atividades operacionais da Administração Pública) em relação às despesas de capital (maior ênfase nos gastos a título de investimentos – aquisições).

Verifica-se no comportamento dessas rubricas na range da pesquisa, que as despesas de custeio que representavam 88% das despesas no ano de 2007, em 2011 passaram a representar 92%, restando então apenas 8% para gastos a título de investimento. 

Nesta mesma linha de raciocínio é importante observar que a relação entre as despesas de capital e de custeio mantém uma constância próxima de 8%, com picos de 14% (máximo) em 2007 e mínimo de 5% em 2010.

Constata-se ainda, no que se refere à execução da receita, a efetiva realização girando em torno dos 96% com gap de apenas 4% entre o orçado e o orçado versus o realizado, o que é aceitável a partir da imprevisibilidade do orçado no caso da receita, não se justificando extrapolações no caso das despesas que não são orçadas, e sim, fixadas.

Por sua vez, concernente à execução das despesas ao longo do período em análise, nota-se que à exceção do ano de 2010 em que esta ficou em 85% do total fixado, nos demais anos da série esta execução se dá próxima aos 90%.

Observa-se então que associado ao fato da execução das despesas ser menor do que a realização das receitas, ocorre a contribuição para o resultado orçamentário positivo (com superávit - medido pela confrontação entre as receitas realizadas e despesas executadas) nos 5 anos, sendo de  R$ 270, 2 milhões  (7%) e R$  177,3  (4%) em 2010 e 2011, respectivamente.

Tabela 1 – Previsão/Fixação Atualizadas e Execução (Realização) das Receitas e Despesas

Observação: PR= Previsão para as Receitas e Fixação para as Despesas/ RE = Realização/Execução
Fonte: Balanço Orçamentário (RREO) PMC – 2007/2008/2009/2010/2011

O cidadão pode ainda medir (participar do controle) dos gastos por tipo de despesa (função/sub-função administrativa) conforme se observa da análise da tabela 2 que mostra, dentre outras ilações possíveis (inclusive de forma per capita), que, não obstante a ideia de que muito se gasta com o poder legislativo municipal, este gasto, tomando-se por base o ano de 2007, teve um crescimento de 33% no período contra os 42% e 48% de crescimento, respectivamente, das despesas e receitas totais.

Nesse sentido, pode-se observar que mais recursos puderam ser direcionados para despesas de cunho social e assim foi feito, a exemplo das despesas com saúde e educação com crescimento de 54% e 60% respectivamente.

Cabe destacar ainda o comportamento das rubricas de gastos com urbanismo (2008, 2009 e 2010) e gestão ambiental (2009) que chegaram a ter queda em relação a 2007, e que retomam como "investimento" do município em 2011, onde, medidos em relação ao mesmo ano base, se tem um crescimento na casa dos 9% e surpreendentes 47%, respectivamente.

Tabela 2 – Resumo Orçamentário e Realização (Execução) das Despesas (Gastos) por Função/Sub-Função

Fonte: Balanço Orçamentário (RREO) PMC - 2007/2008/2009/2010/2011

7. Conclusão

Como mencionado alhures neste recorte acadêmico, reconhecidamente ele não abrange à exaustão o tema estudado (governança pública e controle social) em sua vasta extensão e "fecundidade" enquanto tema, não obstante sê-lo ainda "lactante" no ambiente acadêmico, frente à já consolidada governança corporativa. Trata-se então de uma contribuição que vem se somar a ainda incipiente produção científica na área.

Pontua-se assim que, considerando o fecundo campo para novas investigações, sugere-se como possíveis, dentre outras, um maior aprofundamento sobre a governança pública como filosofia de governabilidade municipal, bem como outros trabalhos de caráter positivista paramétricos visando medir, dentre outros testes estatísticos, (co)relações/regressões (in)existentes entre: partido político governante e a percepção dos usuários acerca da informação gerada e publicizada pelo poder público, incluso aí a qualidade do gasto público, etc.

Ademais, nota-se a partir da discussão levada a cabo, que o Controle Social é um poder-dever do cidadão, acionista maior do estado (shareholder) em que é parte essencial, juntamente com o governo na gestão da res-pública.

A Governança pública enquanto ação do verbo administrar aplicado ao setor público, por sua vez, funda-se cada vez mais, inclusive legitimada pela Constituição Federal e legislação infraconstitucional, nas raízes de seus princípios relacionados à transparência (disclosure) e à responsabilidade de se prestar contas à sociedade (accountability), tornando possível ao povo uma maior participação e compreensibilidade acerca dos atos executivos e até políticos do governo por ele legitimado.

Nesse sentido, o objetivo do estudo foi discutir a possibilidade da prática do controle social aderente aos referidos princípios (disclosure/accountability) a partir da análise da execução orçamentária do município de Curitiba, no período compreendido entre os anos de 2007 a 2011 inclusive, e assim foi feito.

Em resposta ao objetivo buscado, consoante a efetivação da metodologia proposta nas esferas exploratória, bibliográfica, documental e de observação teórico-empírica, conclui-se que ocorre o atendimento aos princípios da accountability e disclosure, haja vista a transparência e prestação de contas disponibilizadas aos administrados.

Contudo, é cediço destacar que, especialmente quanto à transparência, esta se dá no sentido de publicizar os dados, sendo ela, na maioria das vezes, opaca aos olhos do contribuinte/administrado médio (não tem, necessariamente, conhecimento na área de finanças públicas e Direito Administrativo), uma vez que da forma como é operacionalizada, os dados disponibilizados nem sempre são inteligíveis àqueles que têm a expectativa de entender os feitos de seus governantes.

Desta forma, infere-se logicamente que a simples publicação e disponibilização dos dados, atendentes à lei (princípio da legalidade), não necessariamente atendem à transparência de fato como matéria-prima do controle social, cujo espectro esperado vai além da simples publicização, esperando-se, daí, informações com características de preditividade, relevância, verificabilidade, tempestividade e compreensibilidade. Fica aí, então, o desafio para outros estudos propostos.

Finalizando esta contribuição, frise-se que o controle social precisa ser exercido ao nível de controle das ações do governo com questionamentos da efetividade das ações públicas, e não apenas pela apreciação pura e simples da eficiência numérica através de instrumentos efetivos e que, para tanto, tem-se, dentre outros constitucionalmente assegurados, o consagrado instrumento do direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder, sendo que este direito está desvinculado da comprovação da existência de qualquer lesão a interesses próprios do peticionário e obriga a autoridade pública endereçada, ao recebimento e exame, sob pena de configurar-se violação ao direito líquido e certo do peticionário.

Por derradeiro, mais do que a governança pública enquanto teoria e sua importância para a boa Administração Pública, faz-se necessário que esta governança seja internalizada na forma de filosofia de gestão pelos agentes públicos e cidadãos tornando-a instrumento de efetividade do controle social exercido pelo povo para o povo que é o "acionista" majoritário do Estado estruturado na forma de res-pública.

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