Oscar Duarte Torres* y Léa Velho**
Recibido: 20-01-09 - Aprobado: 15-04-09
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La característica más relevante del sector agropecuario colombiano en las últimas décadas es su descenso sostenido en importancia dentro de la economía del país, ya que hace 50 años este sector generaba el 40% del Producto Interno Bruto (PIB), el 55% del empleo total, era la principal fuente de divisas de la economía nacional y la población rural representaba el 61% de la población total; mientras que en la actualidad solo genera el 26% del empleo total, sus exportaciones corresponden al 20% del total nacional, su contribución al PIB nacional es del 12% y la población rural representa solamente el 26% de la población total (DANE, on line; Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia, on line). Para agravar esta situación, en la actualidad las tierras en uso agrícola solo suman 4,2 millones de hectáreas (con disminución de 1,1 millones de hectáreas en los últimos 15 años); mientras que las tierras con explotación extensiva en pastos ocupan más de 30 millones de hectáreas; observándose que el área agrícola solo está usando el 30% de su potencial, mientras que los pastos ocupan 2,1 veces su potencial, a expensas de tierras agrícolas y de bosque natural. Es un sector con enormes inequidades conformado por productores con diversos tamaños y formas de propiedad, niveles de organización y grados de modernización tecnológica; en el cual persiste una estructura dual de producción (Paiva, 1975), caracterizada por un subsector agroempresarial moderno y con acceso a los instrumentos de política y un subsector de pequeños productores que no acceden a factores productivos como la tierra, el crédito y la tecnología.
La anterior situación no corresponde con las enormes potencialidades y riquezas agroecológicas de este país, en el cual se han identificado 928 zonas homogéneas en las cuales es posible llevar a cabo alguna actividad agropecuaria (CORPOICA, IGAC, 2002), ni con la presencia actual de una gran gama de entidades públicas, privadas y mixtas, representadas por universidades, centros de desarrollo tecnológico, centros nacionales privados y corporaciones mixtas, dedicadas a generar y transferir tecnologías agropecuarias. Con base en la situación resumida anteriormente, el objetivo principal de este artículo es presentar un panorama de la investigación agrícola en Colombia, mostrando la evolución institucional y algunas posibles tendencias de este proceso para los siguientes años.
A continuación se presentan los principales antecedentes en la creación de entidades de ciencia y tecnología agropecuaria, comenzando desde finales del siglo XIX, pasando por la creación, en 1993 de una corporación mixta encargada de realizar la investigación y transferencia de tecnología y llegando a la conformación de una variada institucionalidad representada por universidades, centros de desarrollo tecnológico, centros privados de investigación y algunas unidades especializadas en empresas; posteriormente se resumen las actuales capacidades que tiene Colombia para adelantar procesos de ciencia, tecnología e innovación agropecuaria.
Las primeras entidades públicas de investigación agropecuaria en Colombia se crearon a finales del siglo XIX por iniciativas del sector académico y por lo tanto se convirtieron posteriormente en Facultades agropecuarias de las principales universidades (Beintema, et. al. 2000). Durante las primeras dos décadas del siglo XX se creó el Ministerio de Agricultura y Comercio y las primeras Estaciones Experimentales Agrícolas, lo cual dio origen en 1962 al más importante instituto nacional de investigación agraria (el ICA), el cual logró la integración entre los procesos de investigación, extensión y educación; instituto que desde ese entonces y hasta finales del siglo XX fue el principal y casi único instituto público nacional de investigación agropecuaria. Este instituto fue perdiendo capacidad para responder por todos los servicios y funciones que se le asignaron, lo cual condujo a que en 1993 el gobierno colombiano tomara la decisión de dividir las funciones del ICA en dos instituciones; una, que seguiría siendo el ICA conservó la responsabilidad en las áreas de sanidad, protección, regulación vegetal y animal y supervisión y coordinación de la investigación pública; y una nueva institución, denominada la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA), la cual asumió las actividades de investigación y transferencia de tecnología. Este proceso de transformación del ICA tiene similitudes y diferencias marcadas con situaciones experimentadas por otras instituciones públicas de investigación agropecuaria en Suramérica como la EMBRAPA brasilera y el INTA argentino, las cuales también han sufrido transformaciones pero han mantenido su orientación estratégica sin necesidad de la creación de una segunda institución (Fuck, et. al. 2009); además, las explicaciones para el cambio son similares a las expresadas por Salles-Filho et. al. (2000), quienes al analizar las transformaciones de organizaciones de investigación e innovación en Brasil concluyen que las transformaciones en el papel del Estado con respecto a los institutos públicos de investigación no se debió solamente a restricciones presupuestarias, sino también a que los institutos no acompañaron de una forma eficiente la evolución de nuevas tecnologías y no se preocuparon lo suficiente por la capacitación de sus investigadores. Mientras que el surgimiento de CORPOICA, como una entidad de carácter mixto, se puede explicar mediante lo que Pereira (1997) denominó como el proceso de “publicização”; es decir, el proceso de transferencia para el sector público no-estatal de los servicios científicos que normalmente el Estado debe prestar.
CORPOICA desde su creación empieza a enfrentar limitantes y retos propios de ese modelo pionero en Colombia, relacionados con: (i) un modelo que no tenía clara la verdadera responsabilidad del Estado, ya que ésta variaba de acuerdo al parecer del Ministro de Agricultura de turno; (ii) la necesidad de sobrevivir progresivamente con financiación de recursos privados, ya que se asumió que el Estado iba paulatinamente disminuyendo su responsabilidad en la financiación; (iii) el mantenimiento de una pesada infraestructura y una imagen de “entidad pública”, heredadas del ICA; (iv) una continua y fluctuante incertidumbre e inestabilidad institucional por las dudas sobre la bondad del modelo, expresadas desde las mismas esferas del gobierno, lo cual trajo como una de las principales consecuencias las altas deserciones del personal científico.
Es así, como el número total de empleados y de investigadores de CORPOICA en su primer año de funcionamiento fue de 2.326 y 516, respectivamente; cifras que se incrementaron dos años después en un 15% y 9%, respectivamente, debido a la necesidad de contrataciones para ocupar cargos que se crearon con el fin de asumir algunas nuevas funciones y tener una mayor representatividad en los niveles locales. Ya para el año 2002, tanto el número total de empleados como el de investigadores empieza a descender, tendencia que continúa de manera generalizada hasta la actualidad; observándose en el total de investigadores un descenso del 54%; notándose con enorme preocupación que los mayores porcentajes de reducción se están presentando a nivel de profesionales con mayor grado académico (52% de deserción con grado de doctorado y 66% con grado de maestría). La principal explicación de esta deserción se debe a que algunos de estos investigadores se pensionaron y otros migraron hacia a las universidades buscando condiciones propicias para realizar investigación y huyendo de las incertidumbres permanentes del modelo.
Mientras la anterior situación se vivía en el sector público; el sector privado creaba lo que se ha denominado en Colombia Centros Nacionales de Investigación (CENIs). El pionero de ellos, creado en 1938, es el Centro Nacional de Investigación del Café (CENICAFE) y el más reciente, creado en 2004, es el Centro de Innovación de la Floricultura Colombiana (CENIFLORES). Bajo este mismo esquema de CENIs, se han organizado las investigaciones en caña de azúcar (CENICAÑA, creado en 1977); palma de aceite (CENIPALMA, creado en 1991); Camarón (CENIACUA, creado en 1993); papa (CEVIPAPA, creado en 1995) y banano (CENIBANANO, creado en 1999).
De lo expresado anteriormente, se podría decir, que desde la década de 1960, con la creación del ICA se empieza a organizar en Colombia la I&D como un sistema, el cual, posteriormente se “formaliza” mediante la conformación del Programa Nacional de Ciencia y Tecnologías Agropecuarias, creado a través de la ley 29 de 1990 o Ley Marco de Ciencia y Tecnología en Colombia (COLCIENCIAS, 1991).
Actualmente, el Sistema Colombiano de Ciencia y Tecnologías Agropecuarias (SNCyTA) cuenta con organizaciones públicas, mixtas y privadas que realizan procesos de ciencia y tecnología en el sector. De los estudios que han analizado esta infraestructura (Navas, et. al. 1998; Fonseca, Rugeles, 2004; Amaya, Rueda, 2004), se concluye que existen aproximadamente 284 organizaciones que realizan actividades de CyT agropecuaria (Tabla 1). Un Sistema con 284 organizaciones denota una buena capacidad para realizar acciones de CyT, pero al mismo tiempo puede indicar la necesidad de acciones de política para evitar acciones duplicadas y aisladas. De las 284 organizaciones identificadas, solo 133 de ellas (47%) se consideran activas, es decir que acceden a mecanismos de financiación del sistema e inscriben sus grupos de investigación. Las restantes 151 organizaciones se consideran potenciales, ya que se conoce que ellas realizan procesos de CyT, pero no necesariamente bajo el apoyo formal del Sistema.
Se destaca que las universidades han venido ganando un espacio importante, constituyendo una porción que representa un 29% del total de instituciones. De las 82 universidades identificadas, 71% son universidades privadas y las restantes son públicas. Con respecto a instituciones del sector productivo, se identificaron 114 instituciones, de las cuales hacen parte los CENIs, otros centros privados de investigación, laboratorios farmacéuticos, empresas de base tecnológica, entre otras. Solo un 35% de estas instituciones han tenido alguna relación directa con el sistema, lo cual indica la necesidad de buscar mecanismos que contribuyan a una mayor integración de estas instituciones, lo cual se podría lograr a través de alianzas público privadas y de una política más efectiva de incentivos para proyectos empresariales de CyT.
Con base en los datos de la plataforma SCienTI Colombia (COLCIENCIAS, on line) se calcula que actualmente el SNCyTA cuenta con un número aproximado de 1.266 investigadores, cifra que ha venido reduciéndose durante los últimos años. Esta disminución era de esperarse, ya que se preveía la jubilación de varios investigadores, especialmente de aquellos con títulos de PhD. Si se comparan las cifras actuales con aquellas reportadas por Navas et. al. (1998), se observa que el Sistema de CyT Agropecuaria de Colombia perdió el 34% de sus investigadores en un período de diez años (Tabla 2).
Con relación al grado académico de los investigadores actuales; se observa que solo un 13% de ellos posee título de PhD, 43% grado de maestría y 44% de pregrado. El porcentaje de investigadores con grado de PhD, es similar al reportado por Beintema et. al. (2000) para el año 1996, lo cual refleja, que a pesar de los esfuerzos realizados por el país para capacitar a sus recursos humanos, estos han sido insuficientes y se requiere una política más agresiva en la búsqueda de recursos financieros para apoyar esta estrategia.
A continuación se hace un intento de resumir las principales áreas de investigación que se han abordado en el SNCyTA. Lo anterior presenta dificultades metodológicas, debido a que el sistema colombiano, aún trabaja sus convocatorias con base en la oferta que puedan presentar los grupos proponentes y por lo tanto son muchas las temáticas. Con el fin de lograr una aproximación cuantitativa de las áreas temáticas de investigación abordadas por lo grupos que hacen parte del sistema, se analizó una base de datos con 424 proyectos financiados con recursos públicos durante un período de 13 años (Tabla 3). De los 10 temas de los 424 proyectos, se puede considerar que los seis primeros temas corresponden a la fase de producción agropecuaria; observándose que se ha dado un énfasis muy importante a la financiación de este tipo de proyectos. Es importante destacar que un 12% de los proyectos están relacionados con investigación o innovación tecnológica de procesos industriales de transformación.
Amaya, Rueda (2004), analizaron las temáticas abordadas por 89 grupos de investigación agropecuaria y concluyen que de manera general se puede afirmar que estos grupos hacen su trabajo fundamentalmente en disciplinas de carácter tradicional (suelos y aguas, fitopatología, mejoramiento genético, entomología, nutrición animal) y que sólo algunos pocos grupos tratan de incursionar en campos novedosos como por ejemplo la nanotecnología aplicada a la agricultura y la bioinformática.
Los resultados anteriores, coinciden con lo reportado por Navas et. al. (1998), quienes analizaron las áreas temáticas de trabajo de 153 grupos de investigación, encontrando que 45% de las acciones tienen relación con el eslabón de producción primaria, 19% con el de cosecha y poscosecha, 12% con el de socioeconomía, 13% con agroindustria y 10% con mercadeo agropecuario.
Por lo tanto, las evidencias anteriores demuestran lo siguiente:
Un análisis de los rubros presupuestales de CORPOICA indica que los recursos para administración y pago de personal representan entre el 55% y 73% del presupuesto total, mientras que el recurso para realizar actividades directas de investigación representa entre el 27% y 45% del total. Lo anterior indica que CORPOICA conserva una estructura fija muy pesada, la cual absorbe una gran parte del presupuesto total y que los recursos para hacer investigación no son proporcionales a los costos fijos y administrativos. Se observa que el total del recurso de funcionamiento proviene del Ministerio de Agricultura, mientras que el de inversión tiene varias fuentes, siendo el principal aportante el Ministerio de Agricultura (39,8% del total); seguido por el aporte de fondos competitivos como los del SENA, COLCIENCIAS y PRONATTA (26,4%); la cooperación técnica nacional (19,1%); recursos de cooperación internacional (7,4%); y recursos del sector privado (1,7%); cifras que evidencian la bajísima participación del sector privado en los recursos de investigación; lo cual era de esperarse, ya que como se mencionó anteriormente los sectores privados agropecuarios con capacidad de apoyar investigación ya cuentan con algún esquema de centro de investigación.
Gran parte de la financiación de la investigación apoyada por el sector privado se ha efectuado bajo el esquema de fondos parafiscales, los cuales son impuestos pagos por los productores de un sector específico y aplicados en beneficio del mismo sector y por tanto son recursos públicos que no hacen parte del presupuesto general del país (Lorente, 2003). El monto anual de recursos de 14 fondos parafiscales se calcula en aproximadamente US$ 60 Millones, de los cuales el porcentaje que se dedica a investigación tiene una enorme variación de fondo a fondo; por ejemplo, el Fondo Nacional de Ganado, el cual representa casi la mitad del recurso total, solo aporta un 2%; mientras que del fondo de la Palma realiza un aporte cercano al 70% del presupuesto total de dicho fondo.
El análisis de la participación sectorial en el gasto público en CyT de Colombia en el período 2000 – 2004 (COLCIENCIAS, 2005), muestra que el sector agropecuario se destaca por sus aportes a estos procesos, con respecto a otros sectores de la economía. Es así, como por ejemplo, en el año 2000, este sector contribuyó con el 65% del presupuesto público nacional para la CyT; mientras que para los años más recientes esta contribución disminuyó al 31%. Se calcula que durante el período de 2000 a 2004, el gasto público en CyT Agropecuaria fue de US$ 313 Millones (COLCIENCIAS, 2005), observándose que el gasto del año 2004 representó un 43% del gasto ocurrido en el año de 2001. Este descenso se explica por la disminución en el presupuesto del Ministerio de Agricultura para la CyT. Este gasto público se ha venido incrementando con los actuales aportes del Ministerio de Agricultura para apoyar procesos de CyT a través de convocatorias de proyectos con un monto superior a los US$ 100 Millones para el cuatrienio 2007-2010 (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia, on line).
Con relación al impacto de la acción de CORPOICA, se ha calculado una alta rentabilidad de las tecnologías evaluadas (Pardey, Beintema, 2001; Baquero, Nájar, 2004) con tasas que fluctúan entre 26% a 88% y relaciones beneficio/costo que varían desde 7,5 hasta 447,8. Los resultados de ese estudio, además de presentar los cálculos económicos del impacto de la investigación, permite de una manera general tener una idea de las principales áreas problema abordadas por la investigación de CORPOICA; es así, como de las 19 tecnologías evaluadas, el 58% corresponde a mejoramiento genético, 15% a manejo integrado de plagas y el restante a manejo por riego, conservación de suelo, gestión socioeconómica y sistemas agroforestales. Esta orientación de la investigación es similar a la encontrada en todo el sistema de CyT (evidencias que se presentaron anteriormente), en la cual predomina la investigación en la fase de producción en áreas relacionadas con mejoramiento genético y manejo de plagas y enfermedades y muy poca investigación en áreas con impacto en otros eslabones de la cadena de producción.
Como un resumen de la situación de CORPOICA se puede decir que este modelo ha generado resultados que se consideran positivos, pero se ha visto obligado a producir resultados de corto plazo para satisfacer a sus clientes; situación similar a la reportada por Salles-Filho et. al. (2000), quienes al evaluar algunos centros de investigación en Brasil han denominado de forma general como una configuración de resultados perversos, ya que los resultados a corto plazo llevan a las instituciones a precarizar sus condiciones operacionales y a disminuir su capacidad de sustentabilidad y crecimiento futuro. Además, el factor de relacionamiento entre el Director Ejecutivo de la Corporación y el Ministro de Agricultura de turno ha sido fundamental para entender los altibajos financieros y de reconocimiento institucional al cual ha sido sometida CORPOICA desde el inicio de sus labores.
El impacto logrado a través de los CENIs ha sido reconocido como exitoso. Por ejemplo, en el caso de CENICAFE la tasa interna de retorno estimada para la inversión en investigación para la obtención de la variedad Colombia (resistente a la roya del café) varía entre 21 y 32% y a través de la tecnología del beneficio ecológico del café, se ha logrado reducir hasta en 72% la contaminación de fuentes acuíferas y una disminución hasta de 6 veces en el consumo de agua para el proceso de beneficio del grano (CENICAFE, on line). Para el caso de CENICAÑA, desde 1978 la agroindustria azucarera colombiana ha incrementado su productividad de 0,64 a 1,08 toneladas de azúcar por hectárea por mes, lo cual representa un incremento en el ingreso del productor de aproximadamente US$ 101/ha/mes (CENICAÑA, on line). Para el caso de CENIPALMA, se ha obtenido un aumento de la eficiencia en el proceso de extracción de aceite de 2,6 a 3,6 t/ha, lo cual representa un incremento de US$ 400/ ha (CENIPALMA, on line). Con relación a CENIACUA, su mayor impacto ha sido de que el país pasó de importador de semilla de camarón a productor y exportador, lo cual ha representado aproximadamente beneficios de US$ 3.0 millones/año (CENIACUA, on line).
Los CENIs agropecuarios tienen características comunes, que podrían resumirse así: (i) trabajan y obtienen resultados, tanto en la etapa de producción, como en la de agroindustria; (ii) una alta especialización de sus investigadores; (iii) las prioridades de investigación emanan de los productores; (iv) la investigación tiene una alta pertinencia y (v) los recursos parafiscales son atrayentes de más recursos.
Vol. 31 (1) 2010
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