José Henrique Souza*
| RESUMO: Esse trabalho avalia o papel tecnológico das empresas de bens de capital e os desafios de uma política pública voltada para seu desenvolvimento tecnológico. Baseado na experiência brasileira, esse texto discute a importância dessa indústria para o progresso tecnológico dos países em desenvolvimento e possíveis recursos de apoio público como o financiamento público e o poder de compra do Estado. |
ABSTRACT: |
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RESUMEN: |
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O desenvolvimento industrial é condição essencial para melhorar a sustentabilidade econômica e o padrão de vida dos países do Terceiro Mundo. Por isso, os instrumentos de políticas públicas voltados para o desenvolvimento econômico procuram fortalecer setores chaves da economia. Dentre inúmeros segmentos importantes da economia, a indústria de bens de capital recebe uma atenção especial pelo papel que representa no processo de desenvolvimento. A sua ausência ou ineficiência dificulta o desenvolvimento econômico e tecnológico dos países periféricos. Esse é um dos principais motivos que explica a inclusão do segmento na atual “Política Industrial e Tecnológica” do governo brasileiro.
Para impulsionar o desenvolvimento é preciso internalizar, ao menos, parte segmento produtor de bens de capital. Entretanto, mesmo que isso ocorra o segmento acaba por gerar um aumento crescente nas importações de tecnologias. Esse efeito não desaparece com políticas públicas complementares de substituição de importações, estímulos governamentais à P&D e nem com a ampliação do ritmo de transferência de tecnologia. Cabe, então, se indagar, o que é possível ser feito para internalizar a indústria de bens de capital e suas tecnologias minimizando seus efeitos negativos sobre a dependência externa.
As agências brasileiras de fomento tecnológico sabiam, já nos anos 70 que o combate aos problemas tecnológicos da indústria de bens de capital deveria ser uma tarefa sistêmica. Os "instrumentos de apoio creditícios, mobilizados pelo lado da oferta, para assegurar o desenvolvimento tecnológico e a consolidação das empresas nacionais de bens de capital" tinham pouca eficiência (Alves, 1993). Também eram claros os limites das políticas de “Substituição de Importações” e de capacitação tecnológica setorial. Assim, a experiência brasileira, de 1974 a 1990, no campo da política de desenvolvimento para o segmento demonstra que o avanço tecnológico dessa indústria exige a coordenação de trabalhos de vários mecanismos públicos de apoio e de agentes econômicos.
O presente texto procura entender as razões que fazem do segmento industrial de máquinas e equipamentos um alvo recorrente da atenção de governos interessados no desenvolvimento econômico. Ao mesmo tempo, com base na recente experiência brasileira de apoio público à indústria, procuramos demonstrar que a execução de políticas públicas de apoio ao segmento é um desafio imenso. Talvez, relembrando as dificuldades enfrentadas pelas agências de fomento brasileiras, possamos evitar, ao menos, os erros já conhecidos.
"A indústria de bens de capital é, por definição, a indústria que cria indústria" (Sanson, in Conjuntura Nacional, 1979). No Brasil, definimos bens de capital como: instalações, máquinas, equipamentos, componentes, acessórios e suas peças de reposição usadas para produzir outros bens ou prestar serviços (Corrêa do Lago, 1979 e Tadini, 1985). Tal indústria pode ser dividida em dois ramos que "obedecem a condicionantes econômicas, financeiras e operacionais específicas" (Tadini, 1985). São eles:
a) Bens de capital sob encomenda. São máquinas, geralmente, de grande porte e com especificações exigidas pelos compradores (usuários) como, por exemplo: turbinas, caldeiras, pontes rolantes e hidrogeradores. Esses bens são projetados para atender processos pré-estabelecidos, por isso, admitem modificações nas dimensões e nas matérias-primas entre unidades fabricadas sucessivamente (Tadini In Marcovitch, 1986).
b) Bens de capital seriados ou padronizados. São máquinas e equipamentos produzidos de forma seriada (em linha) ou máquina por máquina (escala de produção reduzida). São os casos, por exemplo, de tornos, máquinas ferramentas a comando numéricos, caminhões e computadores.
A fabricação desses bens ocorre segundo padrões prévios, sem interferência do comprador (Corrêa do Lago, 1979). São projetados para atender formulações padronizadas de desenho. O processo, as operações de fabricação e as matérias-primas a utilizar não variam constantemente em função dos pedidos dos usuários. Assim, o programa de fabricação desses bens é "em série".